São Paulo - As primeiras regras para a exploração de petróleo no Brasil, na década de 30, eram muito parecidas com as que vigoram hoje. Definiu-se então que o subsolo seria patrimônio da União, mas poderia ser explorado pelo setor privado em regime de concessão. O modelo durou pouco — uma campanha nacionalista culminou em 1953 na criação da Petrobras, que passou a deter o direito exclusivo de exploração.

Quatro décadas depois, em 1997, o monopólio foi extinto, com a abertura do setor às multinacionais. O modelo adotado, de concessão de blocos para exploração, atraiu investimentos bilionários de grupos como a britânica BG e a americana Chevron. Só nos últimos dez anos o setor foi responsável pelo ingresso de 29 bilhões de dólares no país.

Apesar do sucesso, o anúncio da descoberta do pré-sal em 2007 levou o governo a rediscutir a relação com as petroleiras. No dia 21 de outubro, a Agência Nacional do Petróleo (ANP) fará a primeira licitação do pré-sal sob novo marco regulatório: a partilha.

Apenas 11 operadoras se habilitaram para a disputa da área de Libra, na bacia de Santos, com reservas estimadas em 12 bilhões de barris — volume quase igual ao total que o país dispõe nas jazidas de petróleo já comprovadas. O número de participantes inscritos para o leilão, um quarto do que esperava o governo, deixa no ar uma dúvida: estaríamos trocando o certo pelo duvidoso?

Ficarão de fora do leilão estrelas do setor como Statoil, Chevron, Exxon Mobil, BG e BP. Essas petroleiras são donas de alguns dos maiores planos de investimento em curso no Brasil. Quando uma empresa vence uma licitação, traz para o país muito mais do que pagou ao governo pelo direito de explorar.

Precisa investir na operação, cumprir metas de compras locais, pagar royalties e impostos e empregar 1% da receita em pesquisa. Só a britânica BG anunciou que deverá gastar 34 bilhões de dólares no país até 2018. É quase três vezes o valor dos investimentos programados de 2005 a 2014 pelas quatro maiores montadoras de automóveis, setor mimado com incentivos. Embora não vá disputar Libra, a BG já atua no pré-sal no campo de Lula, na bacia de Santos, licitado ainda por concessão.

Desde 1999, quando foi realizada a primeira rodada de licitações da ANP, mais de 700 blocos foram concedidos para exploração. Entre as operadoras que participaram ativamente desde os primeiros leilões, a anglo-holandesa Shell é uma das poucas habilitadas para Libra. Ela já investiu no país 4,5 bilhões de dólares, mesmo montante aplicado pela Chevron.

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A norueguesa Statoil, por sua vez, já é a segunda maior produtora de petróleo no país, só atrás da Petrobras. As multinacionais fizeram investimentos desse vulto graças ao modelo de concessão, testado por elas em 11 licitações. A última, em maio, realizada após intervalo de cinco anos, resultou em uma arrecadação recorde de 2,8 bilhões de reais para o governo — a BG, por exemplo, comprou dez blocos. 

Parte da explicação para a perda do apetite de muitas gigantes em relação a Libra, considerado um filé-mignon pelo alto volume de óleo com baixo risco geológico, está na mudança do marco regulatório. “A concessão tem regras mais claras e estáveis. Como a partilha é uma novidade, gera incertezas e insegurança jurídica”, diz Paulo Niemeyer Neto, diretor da gestora de riscos AON para a área de óleo e gás.

O sistema brasileiro de concessão é conhecido como um dos mais eficientes do mundo. Inspirou outros países, como a Colômbia. Em 2004, o país vizinho passou a fazer leilões regulares num modelo de concessão parecido com o do Brasil.

Conseguiu atrair investidores internacionais e ainda fortaleceu sua estatal, a Ecopetrol, que vai disputar Libra. Em janeiro, o valor de mercado da colombiana superou o da Petrobras, que produz três vezes mais.

O México discute uma reforma do setor e mandou executivos da estatal Pemex ao Brasil para conhecer a regulação. Na nossa contramão, os mexicanos cogitam trocar a partilha pela concessão.

“A possibilidade de um modelo mais favorável no México e o risco político no Brasil pesaram na decisão das operadoras que desistiram de Libra”, diz o consultor Adriano Pires, do Centro Brasileiro de Infraestrutura. “Isso pode tirar investimentos do Brasil e até fazer o pré-sal valer menos.”

Intervenção demais

Três anos após a descoberta do pré-sal, em 2010, o governo Lula mudou a regulação para a partilha, a fim de elevar os ganhos da União na exploração das novas reservas. Na concessão, vence quem paga mais pelo direito de explorar e usa mais equipamentos e serviços brasileiros.

No modelo de partilha, o governo estabelece um valor mínimo pela área oferecida: para Libra, 15 bilhões de reais. A União fica com pelo menos 41,6% do petróleo extraído, mas vencerá o leilão quem ampliar mais essa fatia.

Esse regime é conhecido das empresas em países como Angola, Arábia Saudita e Emirados Árabes, onde funciona bem. O problema é que o modelo brasileiro é cheio de anomalias. Uma delas é a obrigação de a Petrobras ser operadora única, com participação mínima de 30% no consórcio.

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Com isso, a estatal terá de arcar com ao menos um terço do investimento. Essa obrigação aumenta a descrença na capacidade de a Petrobras manter seu ambicioso plano de expansão. Em 3 de outubro, bem na data de seu aniversário de 60 anos, a estatal teve a nota rebaixada pela agência de classificação de risco Moody’s, devido ao alto endividamento.

“Ser operadora obrigatória é uma armadilha para a Petrobras e para o investidor”, diz Luiz Quintans, professor de direito do petróleo da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. “É como obrigar alguém a casar com quem não conhece.”

O modelo brasileiro tem outra particularidade. O governo criou uma nova estatal, a Pré-Sal S.A., cujo papel é decisivo daqui para a frente. Ela terá metade dos assentos do comitê operador do consórcio que vencer Libra. É o comitê operador que definirá os custos e os investimentos a ser feitos na exploração.

Na prática, a Pré-Sal S.A. vai mandar, pois terá poder de veto nas decisões. “Ninguém sabe quanto a Petrobras e a PPSA vão influenciar na velocidade da produção”, diz um executi­vo de uma petroleira que preferiu ficar de fora do leilão. Apesar das dúvidas, Manuel Fernandes, sócio da consultoria KPMG, vê chance de o modelo dar certo.

“O novo sistema tem defeitos e o agravante de não ter sido testado, mas não ameaça a atratividade do setor no Brasil”, diz. “Basta o governo seguir respeitando os contratos.” Sobre isso, vale lembrar que, recentemente, a presidente Dilma Rousseff achou por bem afirmar diante de investidores internacionais, em Nova York, que o Brasil é um país onde os contratos são sagrados. Ótimo. Agora falta abandonar a crença de que, sem a tutela estatal, o setor privado não pode gerar riquezas para o Brasil.

Com reportagem de Rafaela Marinho