“Após a crise de 2008, começou a se formar uma atmosfera de mudança, de desafio ou de descrença nos cânones estabelecidos a partir de 1994. O triunfo diante da crise e o efeito das descobertas de petróleo na camada do pré-sal talvez tenham sido as principais motivações iniciais para o que se chamou de nova matriz macroeconômica. Essa é uma doutrina jamais elaborada em detalhes em documento técnico ou de política, mas presente como ideia vaga e dispersa, quase no terreno dessa alegre e contagiosa predisposição para o alternativo, pela qual um vasto conjunto de dúvidas e desencantos fundamentais sobre vários temas da economia funcionava como justificativa implícita para a experimentação.

As novas diretrizes de política econômica tiveram vários eixos principais. O primeiro e mais importante campo de provas foi a Petrobras e teve como determinante as descobertas no pré-sal e as percepções sobre suas consequências. Seguiu-se uma triste cadeia de decisões equivocadas referentes ao modelo de exploração das novas reservas em 2010, aí incluindo: a modalidade de exploração no regime de partilha; a obrigação de a empresa participar de todos os novos campos do pré-sal; os níveis de conteúdo nacional imposto aos fornecedores; e a destinação dos royalties, entre outros dispositivos, tornada ainda mais infeliz pela evolução dos preços internacionais do petróleo. De picos de valor de mercado superiores a 240 bilhões de dólares, por ocasião do anúncio das descobertas em 2007, e próximos de 230 bilhões, por ocasião do aumento de capital em operação global de venda de ações na bolsa de Nova York em 2010, a empresa chegou a valer menos de 20 bilhões no começo de 2016, situação de virtual insolvência provocada em primeira instância pelos vastos níveis de endividamento da empresa.

Além dessa tragédia ‘macro’, a tragédia ‘micro’ parece ainda mais impressionante: forçada pela legislação anticorrupção americana, a Petrobras teve de reconhecer em suas demonstrações financeiras para 2014 os valores de ‘pagamentos indevidos’, associados aos esquemas investigados na chamada Operação Lava-Jato. O valor das baixas contábeis por causa de corrupção alcançou a cifra de 6,2 bilhões. No entanto, repetidamente, o juiz Sérgio Moro e os procuradores do Ministério Público Federal trabalhando na força-tarefa encarregada das investigações e da instrução penal da Lava-Jato afirmaram que prejuízos bem maiores decorriam de decisões empresariais insensatas, provavelmente provocadas pela corrupção, como, por exemplo, a compra da Refinaria de Pasadena e a construção da Refinaria de Abreu e Lima — inicialmente orçada em 2,4 bilhões de dólares, mas que custaria, no final, cerca 20 bilhões, e sem nenhuma perspectiva de retorno positivo.

A aterradora trajetória da Petrobras não deve ser vista de forma isolada, pois claramente fazia parte — e figurava com destaque — de um deslocamento deliberado das políticas de governo em direção a um capitalismo de Estado que se reinventava após vários anos da Queda do Muro; ou para um regime mais caracteristicamente ‘pró-negócio’, em oposição a uma orientação ‘pró-mercado’, conforme a taxonomia introduzida por Luigi Zingales. Tratava-se, contrariamente ao que se passou na Presidência de Fernando Henrique Cardoso, de elevar a influência do Estado na economia em uma multiplicidade de formatos — incluindo participações acionárias, apoios tributários, creditícios e regulatórios conferidos de forma seletiva, mas sempre em associação com grandes empresas, os ‘campeões nacionais’, num contexto de colaboração e parceria.

Não era propriamente um desafio ao capitalismo, ainda que pudesse soar como tal, sobretudo nas referências críticas aos consensos internacionais em políticas públicas nos terrenos macro e micro, ambos associados a Washington. Era a exploração num território novo, ainda que não inteiramente desconhecido, que levou o país na direção do que se conhece pela expressão crony capitalism, traduzida como ‘capitalismo de laços’, de quadrilhas ou de comparsas, dependendo do contexto, e associada às relações entre público e privado nos países emergentes, em especial os pós-comunistas.

Essa linguagem é de ampla utilização na literatura econômica e sociológica para aludir a regimes nos quais os modos de organização das trocas econômicas são tais que pouca coisa importante pode ocorrer sem alguma forma de favoritismo, arbitrariedade ou corrupção. Não há predominância dos mercados, senão na aparência, mas um ‘controle social’ das transações, uma predominância da ‘regulação’ sobre os mercados e a mercantilização da ação do Estado.

Embora a cultura patrimonialista pudesse parecer hospitaleira a esses novos ventos, é difícil imaginar que mudanças de tal calibre pudessem ocorrer no país sem uma vigorosa reação das instituições, assim demonstrando a existência no Brasil de anticorpos poderosos contra o ‘cronismo’. Ainda que, pelo que hoje se sabe, a corrupção endêmica tenha tido na Petrobras sua principal plataforma, sem trocadilhos, essa nova matriz ‘micro’ permeou políticas industriais e de comércio exterior, incentivos tributários, políticas de crédito, regimes de concessão e uma infinidade de outras possibilidades sobre cujos impactos só é possível especular.

TRIPÉ

No terreno da macroeconomia, tudo se passa como se um novo tripé estivesse se estabelecendo, cujos vértices seriam: a) o inflacionismo, ou a relativização das metas e das responsabilidades fiscais, cada vez mais esticadas e dobradas, ainda que não removidas; b) o seletivismo, por meio da intensificação do uso dos mecanismos de crédito direcionado e poupança forçada, a fim de aumentar o tamanho da economia privada construída e apoiada nesses recursos; e c) o isolacionismo, ou uma nova postura diante das trocas e dos capitais internacionais, visível em políticas comerciais e no mercado de câmbio.

O primeiro vértice desse novo tripé abrigava a ideia de estressar gradativamente as metas de inflação e de superávit primário, sobretudo este último, no qual, efetivamente, teve lugar uma extraordinária deterioração, a começar pelos números: o superávit primário que se manteve superior a 3% do PIB por mais de uma década converteu-se em um déficit primário próximo de 2% do PIB no final de 2015, jogando a dinâmica da dívida pública bem profundamente no terreno da insustentabilidade.

Também o formato se revelou desastroso, por causa de renúncias fiscais seletivas, manipulações contábeis, ocultações deliberadas e violações abertas à lei orçamentária e à Lei de Responsabilidade Fiscal, conforme seria extensamente debatido no decorrer do processo de impedimento da presidente Dilma Rousseff. Em boa medida, as pressões inflacionárias decorrentes dessas medidas foram contidas por um método antigo e perigoso, o congelamento — ainda que parcial — dos preços públicos. Uma vez percebida, todavia, a estratégia passa a evocar os comportamentos defensivos observados durante os congelamentos de preços.

A “correção” de preços públicos proposta pelo ministro Joaquim Levy logo no início do segundo mandato de Dilma Rousseff mostrou enorme correspondência com o que se passou na Presidência de José Sarney, quando o congelamento de preços foi canhestramente estendido para além das eleições dos governadores, em outubro de 1986, produzindo um fenômeno que passou para a história com a designação de ‘estelionato eleitoral’ — e que parecia se repetir em 2015, com efeitos devastadores sobre os níveis de aprovação da presidente.

O extraordinário crescimento do seletivismo a partir do funcionamento dos bancos públicos é bastante bem ilustrado pelos números: o estoque de crédito direcionado cresceu de 12,9% do PIB em 2008 para 26,4% do PIB, enquanto o crédito livre se manteve estável na faixa de 27% do PIB no período. Com isso os bancos públicos elevaram sua participação no crédito total de 14,3% em 2008 para 30% em 2015. A ideia de uma ‘atuação anticíclica’ nos primeiros meses depois da eclosão da crise de 2008 logo evoluiu para uma expansão massiva e unidirecional dos bancos públicos, cada qual em sua frente: o Banco do Brasil e a Caixa atuando fortemente no varejo, e o BNDES junto aos ‘campeões nacionais’, inclusive alimentado por transferências diretas do Tesouro em valores superiores a 400 bilhões de reais. Esse era um desenvolvimento muito preocupante, pois deteriorava muitíssimo a posição patrimonial e os índices de Basileia dessas instituições, ameaçando recriar velhos mecanismos inspirados no antigo projeto Correia e Castro e no Orçamento Monetário, que tanto trabalho deram para consertar.

No terreno das relações com o resto do mundo, foram diversas as iniciativas protecionistas e associadas à elevação das exigências de conteúdo local em empréstimos de bancos públicos, bem como as hesitações em torno da prática de taxas de câmbio flexíveis. A retórica da ‘guerra cambial’ concebida pelo ministro Guido Mantega produzia certo eco em foros internacionais, pois era flagrante que o afrouxamento quantitativo no Hemisfério Norte criava um excesso de liquidez internacional que vazava para o Sul, colocando muitos países emergentes diante do desafio de apreciar suas moedas ou experimentar grandes aumentos em suas reservas. O Brasil implementou restrições a entradas de capitais que justificou como ‘medida macroprudencial’ e acumulou muitas reservas, em consequência do que elevou consideravelmente sua dívida interna.

Não há dúvida de que aumentar as reservas em cerca de 200 bilhões de dólares nos anos posteriores à crise, a partir de reservas já elevadas, era uma violação flagrante e um dos vértices do ‘tripé’ ortodoxo, as taxas de câmbio flutuantes. Mas, a bem da verdade, não se pode dizer que havia muita alternativa além de admitir uma apreciação violenta do real. O fato é que a opção às vezes definida como mercantilista de elevar as reservas a níveis considerados excessivos, assim contribuindo para o financiamento da dívida pública americana, é a menos criticada entre as políticas pertencentes à nova matriz, talvez pela dificuldade de evitá-la.

Os resultados foram bem claros: um vasto e generalizado colapso da confiança que produziu a maior queda do PIB brasileiro desde 1900, maior até que a observada durante a Grande Depressão. Não é simples definir as causas de uma crise dessa magnitude, sobretudo na ausência sobejamente clara de qualquer perturbação externa. Parece fora de dúvida que o retrocesso conceitual materializado pelas inovações introduzidas pela nova matriz configurou um conjunto formidável de erros e trapalhadas autoinfligidas sem nenhum precedente em nossa história e de efeito devastador sobre a economia. Não há intermediários nem atenuantes, a crise cabe integralmente às decisões da presidente Dilma Rousseff — e decerto essa percepção foi decisiva para o desfecho do processo de impeachment.

Em 2013, logo antes de o desastre se tornar uma ferida aberta, um olhar retrospectivo poderia enxergar nas oito décadas de evolução institucional do sistema monetário aqui estudadas uma convergência na direção dos melhores padrões internacionais, a partir das reformas iniciadas em 1994, e também em razão da década virtuosa sob a égide do ‘tripé’, depois de 1998. Parece inegável que, a partir de 2009, esses progressos estiveram diante de um poderoso ataque, composto de um repertório diversificado de desafios aos cânones da política econômica convencional, do qual é difícil dissociar a crise política que resultou no afastamento da presidente da República. Na melhor das hipóteses, era como se o país estivesse disposto a rever radicalmente as opções institucionais e de política econômica amadurecidas e testadas pelo tempo e pelas experiências extremas de anos anteriores, e tentar algo intelectualmente original. Na pior, era como se o armário de rejeitos ideológicos se pusesse a serviço da improvisação mal-intencionada no contexto daquilo que o ministro Celso de Mello, decano de nossa Suprema Corte, certa vez descreveu como ‘um projeto criminoso de poder’.

Foi nesses quadrantes que se desenrolou o contencioso processo de impedimento da presidente da República, no âmbito do qual o país foi tomando conhecimento de inúmeros aspectos formais da Lei de Responsabilidade Fiscal que teriam sido violados e ouviu diversas vezes a defesa de Dilma Rousseff insistir que ela não poderia ser impedida pelo ‘conjunto da obra’. O julgamento da história, contudo, não terá outro objeto, e não lhe faltará motivos para que seja muito severo.”

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Trecho adaptado do livro A Moeda e a Lei, de Gustavo Franco