Começou oficialmente nesta segunda-feira, 10, em Belém, a COP30, após a Cúpula de Líderes realizada na semana passada. A conferência acontece em um momento particularmente complexo do tabuleiro geopolítico das negociações climáticas.

A aprovação da agenda formal de negociações em tempo recorde já no primeiro dia de conferência - algo que não acontecia nas últimas quatro COPs - foi celebrada como sinal de cooperação pela presidência brasileira.

No entanto, observadores e negociadores veteranos apontam que, superado esse primeiro obstáculo, a cúpula ainda deve abrigar disputas significativas sobre quem deve arcar com os custos da transição climática, como medir o progresso na adaptação e se a eliminação dos combustíveis fósseis deve ser prioridade ou nota de rodapé.

Para entender melhor esse cenário e as posições que se desenham nas negociações em curso, EXAME analisou um mapeamento realizado pela Carbon Brief, baseado documentos submetidos à ONU ao longo de 2024 e início de 2025, revelando as posições de países e blocos negociadores sobre os principais temas em disputa.

A arquitetura de alianças múltiplas e sobrepostas, onde um mesmo país frequentemente participa de diferentes grupos dependendo do tema, evidencia nuances além das tradicionais divisões entre nações desenvolvidas e em desenvolvimento.

E essas configurações já começam a se fazer presentes nas discussões que se desenrolam em Belém. Conforme explicou um negociador da equipe brasileira, a mudança do clima deixou de ser tratada como nicho para se tornar transversal.

"Não é mais apenas sobre metas. Passou a ser sobre medidas de adaptação, taxonomia e sistema brasileiro de emissões. O regime de mudança do clima está deixando de ser nicho e passando a ser transversal em toda a economia e em todo o governo"

Os mandatos legais da COP30

A COP30 recebeu três mandatos legais principais que devem ser cumpridos em Belém.

O primeiro trata dos indicadores do Objetivo Global de Adaptação, adotado em 2023 na COP28, em Dubai.  Cabe agora à conferência definir como esses parâmetros serão implementados e monitorados.

O desafio central aqui é garantir o financiamento mais próximo do adequado para adaptação, que permanece insuficiente.

O segundo mandato envolve a implementação do Balanço Global do Acordo de Paris, um tema que deveria ter sido resolvido na COP29 e que consiste em um dos elementos centrais do trato.

Em tese, a cada cinco anos os países devem apresentar suas Contribuições Nacionalmente Determinadas (NDCs) e, no meio do ciclo, realiza-se o balanço global para avaliar onde estão e para onde vão.

O primeiro balanço ocorreu em 2023. Porém, o seguinte ficou pendente devido a divergências, principalmente sobre combustíveis fósseis e sobre como a implementação doméstica deve ser apoiada internacionalmente.

O terceiro mandato, também herdado da COP29, é o Programa de Trabalho de Transição Justa. Um assunto que expõe diferenças fundamentais sobre o escopo da transição, como por exemplo, se ela deve focar apenas em trabalhadores do setor de combustíveis fósseis ou abranger comunidades inteiras cujas economias dependem dessa indústria, e qual o papel do financiamento internacional nesse processo.

Além desses mandatos principais, oito itens adicionais foram propostos. Como as decisões precisam ser firmadas por consenso e cada país tem interesses diferentes, o Brasil optou por focar em quatro que têm relação direta com mudança do clima e geopolítica: NDCs, relatórios de transparência, financiamento e um quarto item ainda em discussão.

US$ 1,3 trilhão fora da mesa

Na análise de blocos e alianças, o financiamento climático, como era de se esperar, domina o cenário. E há uma particularidade em Belém: o tema que vinha cotado como o mais relevante, foi foco dias antes da conferência começar com o lançamento do Roadmap Baku-Belém para mobilizar US$ 1,3 trilhão anuais até 2035.

Contudo, o "mapa do caminho" não constará oficialmente na pauta. Numa aposta que parece calculada. Ao manter o roteiro fora das discussões formais, Brasil e Azerbaijão estimulariam a chamada "agenda de ação", onde governos, empresas e sociedade civil podem anunciar compromissos voluntários sem o peso político de um texto negociado.

É ainda uma tentativa de contornar os impasses de Baku, como os que antecederam o acordo de US$ 300 bilhões anuais, que deixou muitas delegações insatisfeitas, particularmente as africanas e de pequenos Estados insulares.

No entanto, o tema permanece central nas discussões paralelas. Liderado pela Índia, um grupo de países em desenvolvimento ainda defende incluí-lo na agenda formal, enquanto nações desenvolvidas resistem, argumentando que a questão já foi encerrada na COP29.

A tensão reflete lacunas persistentes sobre meios de implementação, especialmente a questão de quem deve financiar a transição climática.

O debate gira em torno de uma distinção legal crucial, como explica o negociador brasileiro: o Artigo 9.1 do Acordo de Paris estabelece a obrigação legal vinculante de países desenvolvidos financiarem países em desenvolvimento.

Já o Artigo 9.2 trata apenas do estímulo voluntário para que outras nações contribuam. Essa diferença alimenta as disputas sobre a expansão da base de doadores e sobre quem deve arcar com os custos da transição.

O mapeamento da Carbon Brief mostra algumas das diferentes visões em 36 submissões ao processo de consulta Baku-Belém, apresentadas entre o final de 2024 e maio de 2025.

A Aliança Independente da América Latina e Caribe (AILAC), composta por Chile, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panamá, Paraguai e Peru, defende que o roteiro aponte claramente o que conta como "financiamento climático", inclua recursos para transições justas e aborde a crise da dívida nos países em desenvolvimento.

O grupo também enfatiza a importância de evitar sobreposições com outras negociações em curso, particularmente as discussões sobre o Artigo 2.1c do Acordo de Paris, que trata de tornar os fluxos financeiros mais coerentes com os objetivos climáticos.

Na prática, isso significa garantir que investimentos públicos e privados, de bancos multilaterais a fundos de pensão, deixem de destinar recursos para atividades que aumentem emissões e passem a apoiar a transição climática.

A Índia, por sua vez, concentra-se em garantir que a adaptação receba recursos adicionais das nações desenvolvidas.

No entanto, resiste à criação de novas exigências de monitoramento e relatórios, argumentando que países menos desenvolvidos já enfrentam dificuldades para cumprir as obrigações de transparência existentes devido a limitações técnicas e orçamentárias.

Os Grupos Africano, que representa todos os 54 países do continente, e dos Países Menos Desenvolvidos (LDCs), com 45 membros, querem priorizar o enfrentamento das barreiras ao acesso de recursos e o tratamento da questão da dívida, que afeta desproporcionalmente suas economias.

Adaptação: de 5 mil a 100 indicadores

Outro dos temas fortes em Belém é a adaptação, tratado já a partir do primeiro dia da COP30. Mais especificamente, o estabelecimento de indicadores que possam mensurar o progresso global nessa frente.

A partir de um processo iniciado em 2023, mais de 5 mil opções foram submetidas por países e especialistas. O conjunto foi progressivamente refinado ao longo dos últimos dois anos e reduzido a cerca de 100 parâmetros.

O critério de seleção foi chegar a propostas que sejam ao mesmo tempo específicas o suficiente para permitir medição precisa do progresso e versáteis o bastante para se aplicar a contextos diversos - de secas prolongadas a inundações costeiras.

Trata-se de um feito técnico significativo. No entanto, as abordagens entre as partes interessadas carregam divergências importantes.

"O principal nó da questão é o financiamento para adaptação, que não é adequado", afirmou um observador brasileiro.

A Índia defende recursos adicionais de países desenvolvidos especificamente para o Marco de Resiliência Climática Global dos Emirados Árabes Unidos (acordado na COP28, de Dubai), e parâmetros que comprovem o quanto as nações desenvolvidas transferem.

Porém, assim como na questão do financiamento, manifesta preocupação com relatórios adicionais que aumentem a carga administrativa para nações em desenvolvimento.

A Aliança dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS), composta por 39 países que incluem desde Maldivas e Tuvalu no Pacífico até Cabo Verde e São Tomé e Príncipe no Atlântico, defende a necessidade de métricas que capturem vulnerabilidades específicas de ilhas e estados costeiros de baixa altitude, relacionadas principalmente à elevação do nível do mar e eventos climáticos extremos.

A tensão está no fato de países desenvolvidos buscarem evitar compromissos que especifiquem montantes exatos ou criem novas estruturas de prestação de contas que considerem excessivamente rígidas.

Transição justa em disputa

Há divergências sobre escopo e responsabilidades também em torno do Programa de Trabalho para uma Transição Justa (JTWP), outra das prioridades declaradas pela presidência brasileira.

O G77+China, com 134 membros representando mais de 3,5 bilhões de pessoas, amplia o escopo da discussão: a demanda inclui apoio financeiro substantivo de países desenvolvidos para proteção social ampla, educação e criação de empregos verdes em diversos setores da economia.

Outro grupo, o de Países em Desenvolvimento de Ideias Semelhantes (LMDC), bloco que inclui China, Índia, países árabes, Bolívia, Cuba, Equador, El Salvador, Irã, Malásia, Nicarágua, Paquistão, Sri Lanka e Venezuela, alinha-se a essa perspectiva e enfatiza particularmente que a responsabilidade histórica das nações desenvolvidas deve se refletir no apoio financeiro para transições justas no Sul Global.

Do outro lado, o grupo Umbrella, que reúne Austrália, Canadá, Islândia, Israel, Japão, Nova Zelândia, Noruega, Rússia, Ucrânia, Reino Unido e Estados Unidos, prefere manter o foco no mercado de trabalho e no compartilhamento de experiências sobre "melhores práticas", enfatizando o aprendizado mútuo e a troca de conhecimento técnico ao invés de criar novos mecanismos de financiamento.

Por fim, a União Europeia se coloca em uma posição intermediária: embora reconheça que os impactos sociais são amplos e precisam ser enfrentados, defende que a solução passe pelo setor privado e por mecanismos financeiros inovadores, e não por transferências diretas em larga escala dos cofres públicos.

O xadrez das alianças

Alguns países participam de até sete blocos negociadores diferentes, caso de Comores, Mali, Dominica, Guiné-Bissau, Ruanda, Santa Lúcia, Sudão e Vanuatu.

Essas múltiplas alianças não são acidentais, mas estratégicas: permitem que nações menores amplifiquem suas vozes através de diferentes coalizões, cada uma voltada para temas específicos.

Entre os blocos mais influentes está o BASIC, formado por Brasil, África do Sul, Índia e China. O grupo mantém posições coordenadas sobre a importância de preservar a diferenciação entre países desenvolvidos e em desenvolvimento nas obrigações climáticas, defendendo o princípio de "responsabilidades comuns mas diferenciadas".

O Brasil, porém, enfrenta uma situação peculiar nesta COP. Como membro do BASIC, deve defender as posições do bloco; como anfitrião, precisa atuar como mediador capaz de construir pontes entre nações desenvolvidas e em desenvolvimento, papéis que quase sempre caminham em direções opostas.

Outro bloco historicamente ativo é a Aliança dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS), que tem construído alianças pontuais com a União Europeia por maior ambição climática, particularmente em metas de redução de emissões.

A AOSIS é quem lidera a proposta de incluir as NDCs na pauta formal, querendo espaço para discutir lacunas tanto de ambição quanto de implementação.

No entanto, a resistência significativa vem de um grupo enorme (particularmente o Like-Minded Developing Countries (LMDC), que inclui Índia, China, Paquistão, Filipinas e Malásia, que argumenta que essa avaliação cabe ao segundo balanço global, não à COP30.

"Aqueles que não veem mérito nesta proposta temem que se faça todo ano o que o GST (Global Stocktake) tem que fazer", contextualiza um negociador brasileiro.

Vale lembrar que, em Baku, o alinhamento entre AOSIS e UE ficou fragilizado quando a aliança dos pequenos estados insulares considerou o financiamento proposto inadequado às suas necessidades.

Um episódio que ilustra claramente como essas parcerias dependem do tema em discussão e se reconfiguram conforme as circunstâncias.

A Coalização para as Nações de Florestas Tropicais, com 52 países incluindo Brasil, República Democrática do Congo e Indonésia, mantém seu foco em mecanismos de financiamento florestal, como REDD+ e o novo Fundo Florestas Tropicais para Sempre (TFFF) proposto pelo Brasil.

Os Países em Desenvolvimento de Ideias Semelhantes (LMDC) ostenta uma posição mais rígida sobre a diferenciação histórica entre países desenvolvidos e em desenvolvimento, o que frequentemente os diferencia de blocos progressistas do Sul Global como AILAC ou AOSIS, que em certos temas mostram-se mais abertos a responsabilidades compartilhadas.

Já o Grupo Árabe, com 22 países da Liga dos Estados Árabes, concentra-se em proteger interesses econômicos ligados ao petróleo enquanto busca recursos para diversificação econômica.

Há sobreposição parcial com LMDC em alguns membros e temas, mas é um agrupamento que mantém identidade negociadora própria, particularmente em questões relacionadas a medidas que possam afetar economias dependentes de combustíveis fósseis.

Balanço global: prioridades divergentes

No "diálogo" sobre implementação do primeiro balanço global, processo que na COP28 convocou os países a contribuírem para a "transição para longe dos combustíveis fósseis", os LMDC defendem que a discussão se concentre primordialmente em financiamento climático.

Para o grupo, países desenvolvidos devem primeiro cumprir suas obrigações financeiras históricas antes de cobrar maior ambição de nações em desenvolvimento. O argumento? O balanço traz lacunas significativas no apoio financeiro e tecnológico, que precisam ser endereçadas com prioridade.

AOSIS, os LDCs e o Grupo Africano também priorizam recursos, mas com particular ênfase em adaptação e no mecanismo de perdas e danos, em um reflexo do olhar para suas vulnerabilidades específicas aos impactos climáticos já em curso.

AILAC e a Coalização para as Nações de Florestas Tropicais tentam equilibrar as discussões. Reconhecem a importância central do financiamento, mas querem que o diálogo avance em proteção florestal, soluções baseadas na natureza e oportunidades econômicas da transição verde.

Do outro lado, União Europeia, Reino Unido, Estados Unidos e demais membros do grupo Umbrella enfatizam que o foco deve estar na ambição climática e na implementação da transição energética, incluindo a aceleração do afastamento dos combustíveis fósseis.

Para esse bloco, o financiamento deve ser discutido em paralelo, mas não pode ser pré-condição para compromissos de mitigação mais ambiciosos.

A ambição (ou sua ausência) nas novas NDCs que os países devem apresentar será determinante nessas discussões. Até o momento, apenas 111 nações formalizaram seus compromissos para 2035.

Outro tema que gera disputas é o sistema de transparência, que passa a operar na COP30 após o vencimento, em 31 de dezembro de 2024, do prazo para os primeiros relatórios sobre o Acordo de Paris. Também aqui paira a preocupação de evitar que avaliações anuais substituam o papel do balanço quinquenal.

Reformas em debate

Pela primeira vez, discussões sobre melhorias no próprio processo entraram na agenda formal, sob o título de "Acordos para Reuniões Intergovernamentais" (AIM).  As submissões analisadas trouxeram diferentes abordagens para modernizar o processo.

A Austrália e outros países desenvolvidos propõem medidas para simplificar: reduzir o número de ítens na pauta por meio de um planejamento plurianual; estabelecer limites para novos temas que podem ser introduzidos a cada ano; e criar ciclos temáticos que permitam discussões mais aprofundadas ao longo de vários anos ao invés de tentar abordar tudo simultaneamente.

Os LDCs sugerem melhorias práticas nas condições de participação. Como já vem sendo pedido pela próprio Organização das Nações Unidas, limitar o número de participantes por delegação (o que também beneficiaria países menores em negociações mais enxutas), melhorar o acesso a tecnologia e interpretação, além de formalizar mecanismos de capacitação para negociadores com recursos limitados.

O G77+China manifestou interesse em conferir um status mais formal à "agenda de ação" onde o Roteiro Baku-Belém está inserido. A proposta busca legitimidade adicional para compromissos voluntários, embora levante questões sobre como seriam monitorados e se haveria mecanismos de accountability comparáveis às negociações formais.

Discussões sobre mudanças mais estruturais como a introdução de votação por maioria para romper impasses, em substituição ao atual requisito de consenso, permanecem sensíveis.

Atualmente, o fato de as decisões exigirem consenso dá a qualquer país o poder de veto. Mudar este aspecto transformaria fundamentalmente o processo, mas também criaria dinâmicas de vencedores e perdedores explícitas - o que a diplomacia climática justamente busca evitar.

A pergunta que paira sobre Belém

Dez anos após o Acordo de Paris, as conferências do clima da ONU enfrentam questões fundamentais sobre sua capacidade de escala e velocidade de ação na medida que a ciência demanda.

A mudança parece já estar em curso. Como é consenso entre especialistas e veteranos de COPs, a pauta climática deixou de ser nicho para se tornar transversal.

A abordagem e a governança estabelecidas pela presidência brasileira da cúpula buscou refletir essa nova realidade, tentando demonstrar que pode ser possível avançar simultaneamente em negociações formais (como na pauta de indicadores de adaptação) e processos voluntários (como com o roteiro de financiamento).

E mantendo todos os blocos suficientemente engajados para evitar impasses como o que quase ocorreu em Baku, a exemplo da forma como aprovou no primeiro dia de COP30, a agenda de negociações.

"O maior objetivo é influenciar atores de fora que podem ajudar a mover as coisas e acelerar e escalar as ações. Não é um ou outro que vai resolver essa questão", disse Ana Toni, CEO da COP30, sobre a estratégia de múltiplas frentes.

Um reconhecimento pragmático de que, na arquitetura atual, nenhum acordo formal sozinho será suficiente para fechar a lacuna entre ambição climática e realidade.