Bolsa Família e compra de votos

Em tempos de Lava-Jato, é interessante que pouca atenção tem sido dada para o destino do dinheiro corrupto. Conforme o ex-presidente Lula disse em entrevista há alguns dias, o PT roubou para “eleição” e os outros partidos roubaram para “uso pessoal”. Provavelmente ele — assim como Aécio Neves (PSDB) e Fernando Henrique Cardoso (PSDB), que já deram declarações semelhantes — acha que roubar para se eleger é menos grave do que colocar o dinheiro em uma conta nas Ilhas Cayman. “Roubar para eleição” significa, entre outras coisas, pagar cabos eleitorais para comprar votos. Se Lula fosse um pouco mais inteligente, poderia alegar que a principal política pública que implementou — o Programa Bolsa Família — ajudou a diminuir o mercado de compra de votos. Afinal, muitos estudiosos afirmam que o Bolsa Família emancipou os brasileiros mais pobres, dando-lhes autonomia e cidadania. Será isto verdade?

Antes de mais nada, é importante definir melhor como políticos podem comprar votos. Cabos eleitorais são usados para a transação com o eleitor. Podem prometer benefícios e/ou ameaçar prejudicar os cidadãos que não topam o acordo. Mas como sabem se o eleitor cumpriu sua parte, já que o voto é secreto? Bem, especialmente no interior do Brasil, o voto é na verdade “semi-secreto” (termo popularizado pela cientista política Susan Stokes). Isso significa que o cabo eleitoral tem algum mecanismo para saber — e controlar — como seus “clientes” votaram. Pode ser através de matemática simples (se a seção eleitoral tem 90 eleitores e 60 são meus “clientes”, meu político deve ter ao menos 60 votos para configurar uma transação de sucesso – ou seja, sem que eu precise retirar benefícios dos “clientes”) ou por laços sociais (em seu ótimo estudo sobre a Argentina, Susan Stokes entrevistou cabos eleitorais que afirmaram saber como o cidadão vota porque quem renega o acordo não tem coragem de olhar nos olhos).

Ao profissionalizar o cadastramento das famílias beneficiárias da política social, o Programa Bolsa Família rompe essa lógica – ao menos parcialmente, como veremos. O benefício é dado para famílias em três faixas de renda: até R$ 85 (sem filhos), entre R$ 85 e R$ 170 (com mulher grávida e/ou filhos até 16 anos), e até R$ 170 (com filho entre 16 e 17 anos). Cerca de 25% dos brasileiros são afetados pelo Bolsa Família.  O governo federal é responsável por coordenar a implantação e supervisionar a execução do Cadastro Único do programa. Os municípios devem planejar e executar o cadastramento; transmitir e acompanhar o retorno dos dados enviados à Caixa Econômica Federal, que distribui o cartão; manter atualizada a base de dados do Cadastro Único e prestar apoio e informações às famílias de baixa renda sobre o cadastramento.

Fernando Henrique Cardoso podia até querer, mas não conseguiu implementar esse programa. Os principais motivos eram a falta de cadastro único das famílias e a falta de coordenação entre programas de ministérios diferentes. Em 2004, Lula unificou três programas sociais existentes — Bolsa-Escola (Ministério da Educação), o Bolsa Alimentação (Ministério da Saúde) e o Auxílio-Gás (Ministério de Minas e Energia) — e escanteou o Fome Zero, menina dos olhos de pessoas como Frei Betto e José Graziano, que perderam lugar no governo para os proponentes do Bolsa Família.

É um programa de “transferência condicionada de renda”. Ou seja: a família beneficiada tem que comprovar que as crianças frequentam a escola e que os integrantes da família visitam o posto de saúde com certa periodicidade. A ideia é que, a médio prazo, à medida que as crianças ganham conhecimento na escola e seguem suas carreiras, a família se livre do espectro da pobreza. Com frequência, o dinheiro do Bolsa Família é utilizado para estruturar um pequeno negócio, permitindo que a renda familiar aumente em pouco tempo. A grande inovação é que o uso do dinheiro é livre. E o cartão que dá o benefício é emitido em nome da mulher. Ainda não se sabe se há causalidade nesta correlação, mas o número de divórcios aumentou nas regiões que concentram mais famílias beneficiárias.

O extinto Fome Zero seguia, em parte, o que o programa de transferência condicionada de renda do México (intitulado “Progresa/Oportunidades” e estabelecido em 1997) preconiza: uso do dinheiro exclusivamente para a compra de alimentos. Além disso, os defensores do Fome Zero afirmavam que a escolha das famílias para o cadastro no programa deveria ser feita por comitês gestores, que seriam uma “ponte entre o poder público e a sociedade civil”, segundo Frei Betto.

Mas o caminho adotado pelo Bolsa Família foi outro. As prefeituras ficam responsáveis pela identificação dos potenciais beneficiários, e a seleção final dos beneficiários é do governo federal – mais especificamente, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A maneira interessante como este ministério optou por exercer controle sobre o cadastro foi através do detalhamento da legislação do programa. Trata-se de um mecanismo clássico, muito bem estudado pelos cientistas políticos John Huber e Charles Shipan em “Deliberate discretion? The institutional foundations of bureaucratic autonomy” (Cambridge, Cambridge University Press, 2002). Nesse livro, Huber e Shipan mostram que políticos têm duas opções ao aprovar leis. Podem fazer leis detalhadas ou vagas. Quanto mais detalhadas, mais difícil será que os burocratas responsáveis por implementar a política façam interpretações indesejadas pelos representantes eleitos. Em outras palavras, o detalhamento legislativo é uma maneira (barata) de os políticos controlarem os burocratas.

A mesma lógica pode ser aplicada à estratégia do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome para o Bolsa Família. Neste caso, os prefeitos seriam os “burocratas” e o governo federal seria o representante político. O ministério criou uma normatização legislativa chamada “Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social” (NOB-SUAS)” a ser seguida pelos burocratas municipais. Se os formulários indicados por essa norma chegam incompletos em Brasília, as famílias daquele município não são cadastradas. E isso não interessa ao prefeito, então a norma é seguida. (Parte desse raciocínio é relatado por Jorge Neves e Diogo Helal em “Como pode ter dado certo? Insulamento burocrático, inserção social e políticas públicas no Brasil: o caso do Programa Bolsa Família”, capítulo do livro Fahel, Murilo & Neves, Jorge Alexandre Barbosa. Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil, organizado por Murilo Fahel e Jorge Neves e editado pela PUC-MG em 2007.)

Resumindo: por conta desse detalhe burocrático, o Bolsa Família é amplamente implementado sem que funcione como mecanismo de compra de votos. Isso não impede, no entanto, que prefeitos ameacem retirar o benefício de cidadãos menos bem informados. Os jornalistas Eduardo Scolese e Hudson Correa relatam um exemplo na cidade de Acopiara, durante as eleições municipais de 2008.

O candidato de oposição organizou uma carreata para alardear seus potenciais eleitores sobre o uso político do Bolsa Família na campanha de reeleição do prefeito. Uma dona de casa foi indagada, em um questionário para a campanha do prefeito, se recebia o benefício e em quem pretendia votar para vereador e prefeito. “Quando eu disse que votaria no [adversário do prefeito], o entrevistador perguntou se eu não tinha medo de perder o benefício do Bolsa Família. Aí eu comecei a ficar nervosa, endoidei. Fiquei com muito medo de perder o Bolsa Família, a minha única fonte de renda”, disse a beneficiária do programa. (O caso está no livro “Eleições na estrada: jornalismo e realidade nos grotões do país”, editado pela Publifolha em 2009.)

Neste caso, a competição eleitoral deu conta de resolver: o candidato de oposição alardeou e os cidadãos que antes não sabiam se informaram que o prefeito não pode simplesmente retirar alguém do cadastro. É preciso ser um pouco otimista, mas vale a lição: o Bolsa Família pode não ter acabado com a compra de votos, mas certamente dificulta.

Em tempos de Lava-Jato, é interessante que pouca atenção tem sido dada para o destino do dinheiro corrupto. Conforme o ex-presidente Lula disse em entrevista há alguns dias, o PT roubou para “eleição” e os outros partidos roubaram para “uso pessoal”. Provavelmente ele — assim como Aécio Neves (PSDB) e Fernando Henrique Cardoso (PSDB), que já deram declarações semelhantes — acha que roubar para se eleger é menos grave do que colocar o dinheiro em uma conta nas Ilhas Cayman. “Roubar para eleição” significa, entre outras coisas, pagar cabos eleitorais para comprar votos. Se Lula fosse um pouco mais inteligente, poderia alegar que a principal política pública que implementou — o Programa Bolsa Família — ajudou a diminuir o mercado de compra de votos. Afinal, muitos estudiosos afirmam que o Bolsa Família emancipou os brasileiros mais pobres, dando-lhes autonomia e cidadania. Será isto verdade?

Antes de mais nada, é importante definir melhor como políticos podem comprar votos. Cabos eleitorais são usados para a transação com o eleitor. Podem prometer benefícios e/ou ameaçar prejudicar os cidadãos que não topam o acordo. Mas como sabem se o eleitor cumpriu sua parte, já que o voto é secreto? Bem, especialmente no interior do Brasil, o voto é na verdade “semi-secreto” (termo popularizado pela cientista política Susan Stokes). Isso significa que o cabo eleitoral tem algum mecanismo para saber — e controlar — como seus “clientes” votaram. Pode ser através de matemática simples (se a seção eleitoral tem 90 eleitores e 60 são meus “clientes”, meu político deve ter ao menos 60 votos para configurar uma transação de sucesso – ou seja, sem que eu precise retirar benefícios dos “clientes”) ou por laços sociais (em seu ótimo estudo sobre a Argentina, Susan Stokes entrevistou cabos eleitorais que afirmaram saber como o cidadão vota porque quem renega o acordo não tem coragem de olhar nos olhos).

Ao profissionalizar o cadastramento das famílias beneficiárias da política social, o Programa Bolsa Família rompe essa lógica – ao menos parcialmente, como veremos. O benefício é dado para famílias em três faixas de renda: até R$ 85 (sem filhos), entre R$ 85 e R$ 170 (com mulher grávida e/ou filhos até 16 anos), e até R$ 170 (com filho entre 16 e 17 anos). Cerca de 25% dos brasileiros são afetados pelo Bolsa Família.  O governo federal é responsável por coordenar a implantação e supervisionar a execução do Cadastro Único do programa. Os municípios devem planejar e executar o cadastramento; transmitir e acompanhar o retorno dos dados enviados à Caixa Econômica Federal, que distribui o cartão; manter atualizada a base de dados do Cadastro Único e prestar apoio e informações às famílias de baixa renda sobre o cadastramento.

Fernando Henrique Cardoso podia até querer, mas não conseguiu implementar esse programa. Os principais motivos eram a falta de cadastro único das famílias e a falta de coordenação entre programas de ministérios diferentes. Em 2004, Lula unificou três programas sociais existentes — Bolsa-Escola (Ministério da Educação), o Bolsa Alimentação (Ministério da Saúde) e o Auxílio-Gás (Ministério de Minas e Energia) — e escanteou o Fome Zero, menina dos olhos de pessoas como Frei Betto e José Graziano, que perderam lugar no governo para os proponentes do Bolsa Família.

É um programa de “transferência condicionada de renda”. Ou seja: a família beneficiada tem que comprovar que as crianças frequentam a escola e que os integrantes da família visitam o posto de saúde com certa periodicidade. A ideia é que, a médio prazo, à medida que as crianças ganham conhecimento na escola e seguem suas carreiras, a família se livre do espectro da pobreza. Com frequência, o dinheiro do Bolsa Família é utilizado para estruturar um pequeno negócio, permitindo que a renda familiar aumente em pouco tempo. A grande inovação é que o uso do dinheiro é livre. E o cartão que dá o benefício é emitido em nome da mulher. Ainda não se sabe se há causalidade nesta correlação, mas o número de divórcios aumentou nas regiões que concentram mais famílias beneficiárias.

O extinto Fome Zero seguia, em parte, o que o programa de transferência condicionada de renda do México (intitulado “Progresa/Oportunidades” e estabelecido em 1997) preconiza: uso do dinheiro exclusivamente para a compra de alimentos. Além disso, os defensores do Fome Zero afirmavam que a escolha das famílias para o cadastro no programa deveria ser feita por comitês gestores, que seriam uma “ponte entre o poder público e a sociedade civil”, segundo Frei Betto.

Mas o caminho adotado pelo Bolsa Família foi outro. As prefeituras ficam responsáveis pela identificação dos potenciais beneficiários, e a seleção final dos beneficiários é do governo federal – mais especificamente, do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. A maneira interessante como este ministério optou por exercer controle sobre o cadastro foi através do detalhamento da legislação do programa. Trata-se de um mecanismo clássico, muito bem estudado pelos cientistas políticos John Huber e Charles Shipan em “Deliberate discretion? The institutional foundations of bureaucratic autonomy” (Cambridge, Cambridge University Press, 2002). Nesse livro, Huber e Shipan mostram que políticos têm duas opções ao aprovar leis. Podem fazer leis detalhadas ou vagas. Quanto mais detalhadas, mais difícil será que os burocratas responsáveis por implementar a política façam interpretações indesejadas pelos representantes eleitos. Em outras palavras, o detalhamento legislativo é uma maneira (barata) de os políticos controlarem os burocratas.

A mesma lógica pode ser aplicada à estratégia do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome para o Bolsa Família. Neste caso, os prefeitos seriam os “burocratas” e o governo federal seria o representante político. O ministério criou uma normatização legislativa chamada “Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social” (NOB-SUAS)” a ser seguida pelos burocratas municipais. Se os formulários indicados por essa norma chegam incompletos em Brasília, as famílias daquele município não são cadastradas. E isso não interessa ao prefeito, então a norma é seguida. (Parte desse raciocínio é relatado por Jorge Neves e Diogo Helal em “Como pode ter dado certo? Insulamento burocrático, inserção social e políticas públicas no Brasil: o caso do Programa Bolsa Família”, capítulo do livro Fahel, Murilo & Neves, Jorge Alexandre Barbosa. Gestão e avaliação de políticas sociais no Brasil, organizado por Murilo Fahel e Jorge Neves e editado pela PUC-MG em 2007.)

Resumindo: por conta desse detalhe burocrático, o Bolsa Família é amplamente implementado sem que funcione como mecanismo de compra de votos. Isso não impede, no entanto, que prefeitos ameacem retirar o benefício de cidadãos menos bem informados. Os jornalistas Eduardo Scolese e Hudson Correa relatam um exemplo na cidade de Acopiara, durante as eleições municipais de 2008.

O candidato de oposição organizou uma carreata para alardear seus potenciais eleitores sobre o uso político do Bolsa Família na campanha de reeleição do prefeito. Uma dona de casa foi indagada, em um questionário para a campanha do prefeito, se recebia o benefício e em quem pretendia votar para vereador e prefeito. “Quando eu disse que votaria no [adversário do prefeito], o entrevistador perguntou se eu não tinha medo de perder o benefício do Bolsa Família. Aí eu comecei a ficar nervosa, endoidei. Fiquei com muito medo de perder o Bolsa Família, a minha única fonte de renda”, disse a beneficiária do programa. (O caso está no livro “Eleições na estrada: jornalismo e realidade nos grotões do país”, editado pela Publifolha em 2009.)

Neste caso, a competição eleitoral deu conta de resolver: o candidato de oposição alardeou e os cidadãos que antes não sabiam se informaram que o prefeito não pode simplesmente retirar alguém do cadastro. É preciso ser um pouco otimista, mas vale a lição: o Bolsa Família pode não ter acabado com a compra de votos, mas certamente dificulta.