Sobre cortar o acesso da China ao dólar

LONDRES – A recentemente anunciada “fase um” da negociação entre Estados Unidos e China foi apresentada como importante avanço para um acordo abrangente que encerre a guerra comercial que se arrasta há mais de um ano. Mas não se pode acreditar que o presidente dos EUA, Donald Trump, esteja pronto para abrir mão de sua antagônica  política com a China. De fato, o governo Trump já se movimenta para iniciar outro conflito intimamente relacionado à China, desta vez por conta dos fluxos financeiros.

Em uma economia mundial altamente integrada, comércio internacional e finanças são dois lados da mesma moeda. As transações comerciais internacionais dependem de um sistema internacional de pagamentos que funcione muito bem e de uma forte rede de instituições financeiras que desejam e tenham condições de oferecer crédito. Essa infraestrutura financeira foi construída em torno do dólar americano – a moeda mais líquida e negociável do mundo.

A posição do dólar como principal moeda de reserva global deu aos Estados Unidos o que Valéry Giscard d’Estaing, na época Ministro das Finanças da França, descreveu como “privilégio exorbitante”: os Estados Unidos podem emitir dinheiro quase sem nenhum custo e usá-lo para adquirir bens e serviços em todo o mundo. E a isso se acrescente a exorbitante influência que esse país obteve no resto do mundo com a abertura dos mercados globais de capitais.

Hoje, cerca de 80% do comércio global é faturado e liquidado em dólares, e a maioria das transações internacionais também é liquidada através do sistema financeiro dos EUA. Cerca de 16 milhões de ordens de pagamento trafegam diariamente pela rede da Sociedade Euro-Americana de Telecomunicações Financeiras Interbancárias Mundiais (SWIFT). Assim, as restrições dos EUA aos fluxos de capital têm efeitos de maior alcance do que qualquer tarifa comercial. E, no entanto, aplicar essas leis exige tão somente invocar a Lei Internacional de Poderes Econômicos de Emergência (IEEPA), de 1977, que permite ao presidente dos EUA declarar uma emergência nacional e empregar uma série de ferramentas econômicas para reagir a ameaças incomuns ou extraordinárias.

A IEEPA formou a base legal para muitos programas de sanções dos EUA, tendo sido utilizada por seus presidentes em grande parte para bloquear transações e congelar ativos. Por exemplo, na década de 1980, o presidente Ronald Reagan emitiu uma ordem executiva amparada pela IEEPA, bloqueando todos os pagamentos ao Panamá depois que um golpe levou Manuel Noriega ao poder. (Os fundos destinados ao Panamá foram desviados para uma conta em custódia estabelecida no Federal Reserve de Nova York.)

Trump (que tem se mostrado mais que disposto a declarar “emergência” quando lhe convém) citou a IEEPA várias vezes, inclusive para justificar tarifas de importação do México e afirmar sua autoridade de exigir que empresas americanas “comecem imediatamente a procurar um alternativa à China”. E na esperança de tirar o presidente venezuelano Nicolás Maduro do cargo, Trump usou a IEEPA para congelar ativos da empresa estatal de petróleo PDVSA.

Trump também proibiu investidores dos EUA de comprar quaisquer títulos de dívida do governo de Caracas ou negociar com ações de qualquer entidade com participação majoritária venezuelana. Ao mesmo tempo, deu a Juan Guaidó (o Presidente Interino com apoio dos EUA) acesso aos ativos do governo venezuelano que ficaram bloqueados no Fed desde que seu antecessor, Barack Obama, os congelou em 2015.

Contrariamente à crença popular, Trump não impôs mais sanções que seus antecessores. Mas desenvolveu maneiras particularmente criativas – geralmente baseadas na influência desproporcional financeira dos Estados Unidos – para garantir que as medidas de seu governo gerassem o máximo de danos possíveis, independentemente do efeito sobre terceiros. Da mesma forma, a Rússia enfrenta não apenas o habitual congelamento de ativos e bloqueios nas transações, mas também limites no acesso ao sistema bancário dos EUA, bem como a proibição de participar de contratos públicos.

A China, que já está lutando com declínio das exportações, investimento lento, consumo fraco e desaceleração do crescimento, aparentemente será a próxima. A administração Trump está declaradamente considerando restrições sobre a carteira de ações americanas que flui para a China, incluindo a proibição dos fundos de pensão dos EUA de investir em mercados de capitais chineses, fechamento às empresas chinesas das bolsas de valores norteamericanas, e limitando seu acesso aos índices do mercado de ações gerenciados por empresas americanas. Como essas políticas seriam implementadas ainda não é certo, mas essa não seria uma tarefa fácil. Porém, a falta de uma estratégia bem definida jamais foi empecilho para Trump no passado, principalmente quando se trata de usar alavancas econômicas para promover objetivos geopolíticos.

Essa abordagem pode funcionar no curto prazo, mas certamente os EUA pagarão as consequências. A insistente instrumentalização do dólar como arma de Trump debilita a confiança entre os detentores de ativos lastreados em dólares e auditados pelos EUA. Quantas empresas estrangeiras estarão dispostas a participar de uma bolsa de valores dos EUA sabendo que podem ser retiradas dessa lista a qualquer momento? E quantos cidadãos de fora dos EUA manterão seus ativos em bancos americanos se algum conflito geopolítico puder resultar em congelamento?

Com a crescente desconfiança nos EUA, o impulso para a reforma monetária internacional, que a China vem advogando na última década, ganhará impulso. Isso pode significar expandir o papel internacional de outras moedas, como o euro ou, se a China quiser, o renminbi. Também poderia levar à criação de um sistema monetário alternativo, centrado nas necessidades dos países em desenvolvimento, especialmente exportadores de petróleo e commodities.

Ao ampliar a vinculação entre interesse econômico e segurança nacional, Trump está incentivando o desacoplamento das duas maiores economias do mundo e o surgimento de uma ordem mundial bipolar liderada por potências rivais hegemônicas Além de fragmentar o sistema comercial e financeiro que sustentou a economia global por décadas, o cenário estaria montado para um conflito devastador.

Paola Subacchi é Professora de Economia Internacional na Universidade Queen Mary, em Londres e Diretora-Fundadora da E-Economics. Seu livro mais recente é The People’s Money: How China Is Building a Global Currency (O Dinheiro do Povo: Como a China está Construindo uma Moeda Global).