Meirelles, os russos e a regras para os gastos

As medidas anunciadas por Michel Temer e Henrique Meirelles no início da semana foram recebidas com mistura de decepção e otimismo morno. Muitos destacaram a ausência de ações concretas para estancar a sangria das contas públicas, a nova meta deficitária aprovada pelo Congresso de 170,5 bilhões de reais, o potencial resultado nominal negativo do governo de 600 bilhões de reais. Embora muitos saibam distingui-los, não custa lembrar: a meta fiscal corresponde ao déficit primário, conta que exclui os pagamentos dos juros da dívida; já o déficit nominal é a diferença entre todas as receitas do governo e todas as despesas, inclusive dos gastos com o pagamento dos juros que incidem sobre a dívida pública. Embora existam razões de sobra para a cautela, sobretudo depois do episódio Jucá, entre as medidas anunciadas há novidade interessante, mal-interpretada por muitos.

Temer e Meirelles anunciaram a adoção de limite para o crescimento do gasto nominal. Tal limite já fora aventado por Joaquim Levy antes de virar ministro, e pelo ex-Ministro da Fazenda de Dilma, Nelson Barbosa. Barbosa propôs limite para o crescimento dos gastos equivalente à variação do PIB nominal do ano anterior, ou a soma entre o crescimento real da economia com a inflação. Temer e Meirelles propuseram regra mais rígida: que o limite para o aumento dos gastos fosse apenas a inflação do ano anterior. Desse modo, enquanto a regra de Barbosa permitia que a razão gastos/PIB permanecesse constante caso numerador e denominador aumentassem de modo igual, a regra de Temer-Meirelles permite declínio dessa relação quando a economia voltar a crescer, sendo os gastos ajustados por valor menor ou igual ao teto máximo.

Leitura rápida da repercussão nos jornais da regra anunciada revelou alguma confusão. A mais importante foi interpretação equivocada de que o governo pretenderia com a nova regra indexar os gastos à inflação passada. Contudo, a formulação de limites para os gastos não é indexação, mas seu oposto. Quando algo é indexado, esse algo evolui obrigatoriamente em cossonância com o indexador: se a inflação do ano anterior subir, o gasto do ano seguinte sobe naquele montante, não importa o que esteja acontecendo com a economia. A instituição do limite é a tentativa de quebrar tal dinâmica perversa, dinâmica que permite o aumento contínuo dos gastos sem qualquer controle do governo. O limite determina que os gastos evoluam da forma que for, apenas não podem ultrapassar determinado teto. Funciona como os limites de velocidade no trânsito – se o carro pode andar a 80 quilômetros por hora em uma estrada, o que ele não pode é exceder os 80 km.

Regras para os gastos têm sido cada vez mais utilizadas por países mundo afora para reforçar as metas fiscais comumente estabelecidas pelos governos. Diante da constatação de excessos cometidos por países após a crise internacional – a Grécia é exemplo contundente – muitas economias decidiram adotá-las para sinalizar com clareza o compromisso com a prudência fiscal. Hoje, cerca de 23 países usam regras para os gastos, 12 dos quais são países emergentes. Entre os países emergentes, a prática mais comum é adotar um limite para o aumento nominal do gasto público. As despesas consideradas geralmente englobam tudo, toda a despesa do governo central, incluindo os gastos com pagamentos de juros. Em alguns casos, como o do Peru e do Equador na América Latina, são excluídas as despesas relativas aos programas de investimento público.

O que revela a evidência empírica internacional sobre a adoção de regras para os gastos? Estudos do FMI e do Banco Mundial mostram que, de modo geral, regras para os gastos, quando adotadas e adequadamente monitoradas, tendem a ser obedecidas com mais frequência do que regras para o endividamento público, ou mesmo metas fiscais estabelecidas para o ano fiscal. A razão é que tais regras são mais transparentes e fáceis de administrar, além de corresponder diretamente à execução orçamentária. Em contraste, metas para o resultado primário e regras para o endividamento público estão mais sujeitas a choques difíceis de antever – no caso do resultado primário, uma queda súbita de arrecadação provocada por variações abruptas nos preços de matérias-primas importantes para o equilíbrio fiscal de alguns países, por exemplo.

Ainda mais interessante é o que dizem os estudos sobre a postura fiscal dos governos depois de adotadas limitações para a expansão dos gastos. No caso de países emergentes, a postura fiscal torna-se crescentemente contra-cíclica após a adoção dessas regras, em contraste com comportamento que prevalecia anteriormente. Dito de outro modo, regras para o gastos levam os governos à maior cautela com o aumento das despesas em períodos de alta da atividade econômica, permitindo maior relaxamento quando a economia necessita de estímulos. Ou seja, em tempos de vacas gordas, as despesas crescem bem abaixo do limite; em tempos de vacas magras, é, portanto, possível permitir que cresçam até o limite, estimulando a economia. A evidência, portanto, sugere que países emergentes, tão frequentemente pró-cíclicos em sua postura fiscal, mudam de comportamento com a adoção de limites para a expansão dos gastos.

Diante dessas evidências, a regra de Temer-Meirelles parece alvissareira. Resta agora combinar com os russos do Congresso brasileiro, aqueles que demoraram mais de 16 horas para aprovar a nova meta fiscal para 2016.