Privatização e concessão de portos: seus impactos e expectativas

Gargalos de infraestrutura são um dos componentes do chamado Custo Brasil, ou seja, constituem um dos fatores que fazem o país perder competitividade perante o mercado internacional, além de encarecer produtos e serviços para a própria população. Uma das formas encontradas para amenizar esse problema foi a privatização e concessão de portos, que promete dar maior agilidade e modernizar todo o sistema. Sobre o assunto, o Instituto Millenium entrevistou o economista Fabio Ono, que foi subsecretário de planejamento da infraestrutura subnacional no Ministério da Economia. Atualmente, ele é diretor associado da Macroplan e líder em infraestrutura e projetos de investimento. Confira abaixo a entrevista:

Quais são os principais benefícios e desafios das concessões e privatizações de portos?

Fabio Ono - É importante sempre ter em mente que uma das principais finalidades de ativos de infraestrutura, e com portos não é diferente, é oferecer serviços logísticos de qualidade, reduzindo custos operacionais e contribuindo para a competitividade das empresas instaladas no país. A questão central não é conceder ou privatizar portos, mas como atingir esses objetivos estratégicos, descritos inclusive no Plano Nacional de Logística. Nesse sentido, uma dimensão relevante é avaliar qual modelo melhor entrega tais resultados. De uma forma geral, o setor privado tem maior agilidade para investir e buscar soluções inovadoras que o setor público. Sendo assim, a atuação do setor privado no ramo portuário tem contribuído fortemente para ampliar a capacidade de movimentação de cargas e também trazido maior eficiência operacional. Alguns portos públicos têm perdido, ano após ano, competitividade para terminais privados, sobretudo pela menor agilidade em modernizar seus ativos. Dados disponíveis em painéis da Antaq (Agência nacional de transportes aquaviários) permitem atestar algumas dessas comparações.

Os gargalos de infraestrutura são um dos fatores que compõem o chamado Custo Brasil. O que melhorou nos portos privatizados, e qual o impacto disso para a economia do país?

FO - Segundo estudo realizado pelo Ministério da Economia, ineficiências e altos custos logísticos absorvem cerca de 13% do PIB brasileiro, nos Estados Unidos esse custo representa de 6 a 7% do PIB e isto impacta a competitividade do Brasil, implicando no Custo Brasil. Em nosso país, a ampliação da participação do setor privado nos serviços portuário se deu pelo arrendamento de áreas públicas e investimentos em terminais de uso privado (TUP), que juntos contribuíram para a expansão de capacidade logística. Apenas em 2022, foram autorizados pelo governo federal R$ 24,3 bilhões em investimentos em TUPs, um valor 96% superior ao ano anterior.

O único caso de desestatização de autoridade portuária foi o da Companhia de Docas do Espírito Santo (Codesa) realizada em setembro de 2022, e cujos resultados efetivos ainda não puderam ser plenamente observados. Ainda assim, em poucos meses o porto de Vitória já abriu um processo para exploração das áreas, algo que certamente demoraria muito mais se conduzido pelo poder público. Com relação aos resultados, observa-se que não faltam informações nas bases de dados divulgadas pela Antaq. Porém, ter dados não significa necessariamente que os mesmos são transformados em conhecimento para análise e tomada de decisões. Há claramente uma oportunidade de se aprimorar no país a capacidade de inteligência e gestão de indicadores sobre o sistema portuário nacional para um monitoramento dos planos de desenvolvimento e zoneamento (PDZ) portuários e tomada de decisões estratégicas.

Como está o Brasil em relação ao mundo na questão da infraestrutura e funcionamento dos portos? Isso era pior antes das privatizações?

FO - De acordo com o Índice de Competitividade de 2019 do Fórum Econômico Mundial, o Brasil está em 71º (de 141) na classificação geral, mas em 78º no pilar infraestrutura e, dentre os indicadores que compõem este pilar, em 48º em “conectividade do transporte marítimo” e 104º em “eficiência dos serviços portuários”. Importante frisar que tem havido melhorias. Em 2012, o Brasil estava posicionado em 135ª no quesito qualidade da infraestrutura portuária. Esses números denotam a necessidade de aumentar a competitividade brasileira nesse setor e as oportunidades de avanço do Brasil em investimentos e modernização.

Sobre a privatização de portos, o movimento vem ocorrendo de forma gradual desde 1993 com a lei de Modernização dos Portos (8.630/93), aprimorada pela Lei 12.815/13, que incentivou o aumento da oferta de serviços portuários e retirou diversas barreiras que reduziam a oportunidade para implantação de terminais privados.

É possível estabelecer alguma comparação qualitativa entre portos privatizados/concedidos e portos ainda administrados pelo Estado?

FO - Como mencionei anteriormente, não há uma efetiva gestão por resultados e processos para análise e avaliação (tanto ex-ante, como ex-post) do sistema portuário. Ter a capacidade de responder, com base em evidências, quais são os resultados comparativos de eficiência entre os portos e terminais privados e aqueles ainda administrados pelo estado me parece ser algo estratégico para o desenvolvimento logístico nacional. A Macroplan tem atuado nos setores de concessões de saneamento, rodovias e aeroportos, e avaliamos como tais setores estão se organizando para entregar mais valor à sociedade, com planejamento, visão de longo prazo e eficiência. Acho que o mesmo deve acontecer no setor portuário. A questão não é falta de dados, mas a capacidade de análise de resultados, e aqui estou falando em números além do investimento. Nesse caso, é inequívoco o estrangulamento de recursos do setor público para a realização de investimentos. Consequentemente, desenhar modelos que permitam parcerias e potencializem os investimentos do setor privado é fundamental para a competitividade do país, sem falar na geração de emprego e renda associados.

Há algumas evidências de que os portos privados sejam mais eficientes do que os administrados pelo setor público. Em alguma medida, isso decorre do fato que alguns terminais privados são especializados em poucos produtos, resultando em maior eficiência operacional. Todavia, não há dúvidas que portos privados estão submetidos a uma menor burocracia, o que lhes garante maior agilidade, dado que as regras do direito privado facilitam aditivos e negociações de arrendamento sem passar por processos licitatórios que podem se estender por anos. O mesmo se dá com a agilidade em investimentos em equipamentos mais modernos e soluções tecnológicas e inovadoras que já são realidade em diversos portos do mundo.

Quais os modelos de privatização/ concessão utilizados para os portos brasileiros, e quais os fatores considerados na decisão entre qual modelo seguir em cada caso?

FO - Há 3 principais modelos de participação de empresas privadas no setor portuário brasileiro.

1. O primeiro deles é o do arrendamento de área públicas ao setor privado, algo comum desde os anos 90. Em geral, tais processos têm ocorrido na eminência de fim de contratos de arredamento anteriores e tende a ser renovado junto aos incumbentes. Segundo dados do Ministério da Infraestrutura, entre 2019 e 2022 os arrendamentos resultaram em investimentos da ordem de R$ 6 bilhões.
2. O segundo modelo é o de terminais de uso privado, os chamados TUPs, que ocorrem pelo regime de autorização. Nesses casos, a instalação portuária não é concedida, mas autorizada ao setor privado pelo governo federal. Têm sido massivos os investimentos privados neste modelo. Como já mencionei, apenas em 2022, foram autorizados pelo governo federal R$ 24,3 bilhões em investimentos em TUPs.
3. O terceiro modelo é o de concessão de porto público. O primeiro leilão de autoridade portuária ocorreu no ano passado, com a concessão da Codesa por 35 anos, e resultou em uma outorga inicial de R$ 135 milhões e um compromisso de R$ 850 milhões em investimentos.

É possível adaptar esses modelos com diferentes arranjos, por exemplo envolvendo a concessão de berços de atracação, de infraestrutura terrestre e mesmo canais de acesso, como é o caso dos debates envolvendo o Porto de Paranaguá.

O novo ministro de Portos e Aeroportos, Márcio França, sinalizou que deve dar um freio nas privatizações durante o seu mandato. Você acredita que essa incerteza pode gerar um freio nos investimentos ou algum outro possível impacto?

A pauta de investimentos em infraestrutura é de longo prazo, e os investidores qualificados têm costumeiramente uma visão de longo prazo. Os avanços regulatórios e os programas de parceria instituídos pelo governo federal (caso do PPI) e por diversos governos estaduais e mesmo municipais, sinalizam ao mercado que os modelos de parceria público-privadas devem ter continuidade no país. Como mencionei anteriormente, no caso do setor portuário, a questão central não me parecer ser entre privatizar ou não, mas adotar modelos que resultem em investimentos e serviços logísticos eficientes e competitivos. Para isso, é preciso planejar e prever de onde virão os recursos necessários a tais investimentos.