Como aprimorar as concessões rodoviárias brasileiras? Free flow – inteligente, justo e mais barato

Este é o sexto e último artigo da série com propostas para melhorar as concessões rodoviárias brasileiras. Nos artigos anteriores falamos de risco de demanda, prazo do contrato, critério de licitação, tarifa diferenciada para pista dupla e PPPs de aporte. Hoje fechamos a série falando de free flow, o sistema de cobrança de pedágio de livre passagem.

O pedágio é uma forma consolidada de arrecadação de recursos financeiros para a manutenção e ampliação da infraestrutura rodoviária. No Brasil, as concessões de rodovias são realizadas por meio de licitações públicas, que estabelecem as obrigações das empresas concessionárias em relação à construção, à operação e à manutenção destas infraestruturas, bem como os valores das tarifas de pedágio, calculado para cobrir os custos da concessionária conforme o número de usuários pagantes.

O enfoque aqui sustentado é no impacto da tecnologia nos mecanismos de cobrança do pedágio, tema que está em linha com os novos paradigmas da digitalização da economia e da sociedade, e seus ganhos de produtividade exponenciais inerentes.

O progresso de tecnologias da informação é amplamente correlacionado a mudanças no processo produtivo, fundamentalmente, por acelerar a transferência de dados e possibilitar a automação de métodos. Embora a aplicação diretamente observada das inovações na área esteja relacionada aos usos mais populares, tal como qualidade de acesso à internet, entre outros, as vantagens da expansão da digitalização estendem-se sobre a atividade econômica, gerando crescimento, aumento de eficiência e de produtividade. Tecnologias como o 5G tem características disruptivas, e cada vez mais tenderão a assumir o topo dos indicadores na composição de índices de competividade e de desenvolvimento econômico. Neste contexto, a cobrança aberta do pedágio, por meio de sistemas de livre passagem, é fruto deste salto de produtividade que a digitalização representa para o setor de concessões rodoviárias.

Atualmente, existe uma iniciativa regulatória trazida pela Lei nº 14.157/2021 para a adoção de modelos de cobrança de tarifa de pedágio aberto em concessões rodoviárias federais, também conhecido como free-flow. Além da cobrança mais moderna e rápida, por permitir que o pagamento seja feito sem que o veículo pare, esse modelo tem como atributo garantir mais eficiência e equidade na cobrança de pedágio, pois o valor da tarifa pode ser calculado de forma mais aderente à distância real percorrida pelo veículo na pista.

Isso torna mais justa a cobrança para os usuários que utilizam apenas trechos curtos da rodovia, o que permite resolver um desafio histórico. Ao torná-la mais justa, viabiliza-se a cobrança em regiões urbanas, o que aumenta consideravelmente a base de usuários pagantes.

Adicionalmente, esse novo meio de gestão de pedágio possibilita a cobrança em trechos onde há inviabilidade técnica ou econômica de instalação de praças de pedágio convencionais. Ao dispensar as cabines de cobrança, o free-flow demanda menor espaço físico, consequentemente menor intervenção no meio ambiente e menores custos de implantação e operação, alcançando localidades antes inviáveis, novamente aumentando a base de usuários pagantes.

Essas novas possibilidades trazidas pela tecnologia, ao aumentarem a base de pagantes, permitem ao poder concedente oferecer tarifas mais baixas pelo mesmo nível de serviço ao usuário, beneficiando principalmente aqueles que trafegam longas distâncias. Isso se dá por meio dos estudos prévios ao edital de licitação, que vão estimar a tarifa necessária, dado o número esperado de usuários. O processo competitivo da licitação complementa os estudos, na medida em que licitantes, percebendo uma base maior de usuários, vão refletir em suas propostas tarifas mais baixas.

Hoje existem dezenas de soluções tecnológicas aptas, viáveis e modulares para implementação de projetos baseados em free-flow. A boa-prática internacional sugere soluções tecnológicas agregadoras com no mínimo um nível de redundância. As redundâncias visam cobrir eventuais erros de leitura, intencionais ou não. Dentre elas, podemos citar as câmeras de reconhecimento óptico de caracteres (OCR), os identificadores de radiofrequência adesivos ao para-brisas (RFID), a navegação por satélite integrada a aparelhos smartphones ou em dispositivos próprios e a decodificação por QR Code para a identificação de veículos.

Os sistemas eletrônicos de classificação e reconhecimento combinam antenas de transmissão (padrão DSRC) posicionadas em pontos estratégicos da rodovia,interconectadas a identificadores de radiofrequência (RFID) e a leitores de imagem de placas (OCR). Assim conseguem, em tempo real, com acurácia, mensurar os veículos, em qualquer lugar, em cada posição geográfica de tráfego, em 99% dos casos.

Ressalta-se que o conceito mais moderno de free-flow não se confunde com o atual sistema de coleta por tags, tendo em vista que o free-flow pressupõe um método de coleta dinâmico, que dispensa a necessidade de praças de pedágio. Para mensuração da real distância percorrida são necessários no mínimo dois pontos para captura do posicionamento. Os sistemas baseados em free-flow coletam o deslocamento em tempo real em diversos pontos distribuídos ao longo da via, diferentemente das tags, que coletam em pontos específicos.

Apesar dos enormes ganhos de produtividade embutidos na tecnologia, é necessário ressaltar que a solução não é uma panaceia, o que implica mensuração da viabilidade técnica e econômico-financeira para cada trecho rodoviário em específico. Estudos apontam para o risco de evasão e inadimplência próximo a regiões metropolitanas, o que geraria frustações de receitas para as concessionárias, e eventuais desequilíbrios em obrigações contratuais pactuadas.

Para se prevenir a evasão, pode-se utilizar dispositivos identificadores a distâncias menores entre si, algumas vezes cobrindo todas as entradas e saídas da rodovia, o que nem sempre é economicamente viável. Quanto à inadimplência, algumas medidas podem ser tomadas, como avisos de cobrança por aplicativos de celular e impedimento ao licenciamento do veículo em caso de não pagamento.

Apesar dos desafios, o modelo de cobrança de tarifa de pedágio aberto tem sido utilizado com sucesso em outros países, como nos Estados Unidos, Alemanha e na Austrália. No Brasil, algumas iniciativas já começam a ser adotadas em rodovias específicas, mas ainda não existe uma política nacional de incentivo ao uso desse modelo.

É importante, ainda, que as discussões sobre a adoção de novos modelos de cobrança de tarifa de pedágio não considerem apenas a redução dos custos para os usuários, mas também a promoção de uma transição energética de baixas emissões, com incentivos tarifários a veículos menos poluidores. Esta segregação eletrônica tarifária ativa tem o potencial de alinhar incentivos na redução da poluição em grandes centros urbanos. O importante é que esteja claro qual o objetivo que a solução em free-flow pretende atingir.

O free-flow é um conjunto de aplicações de automação para produzir um fluxo facilitado e ininterrupto de tráfego rodoviário. Reduz custos e riscos, e proporciona menores impactos ao meio ambiente. Aliada a ferramentas de inteligência artificial e com os incentivos corretos em políticas de incentivos verdes, essa tecnologia tem o poder de promover uma disrupção no gerenciamento de tráfego urbano e rodoviário, e transformar o modo como entendemos o fluxo de veículos e cargas.

Este artigo encerra a série de seis que exploraram temas de aprimoramentos nas concessões rodoviárias. Construídos a partir de quatro anos de estudos de uma equipe dedicada a propor melhorias regulatórias em setores diversos da infraestrutura, os temas aqui apresentados são uma breve amostra de diversas recomendações registradas em estudo técnico [1] da equipe da Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura do antigo Ministério da Economia.

As concessões são um ótimo instrumento para a gestão de rodovias, com foco em indicadores de qualidade e na minimização de custos de toda a vida útil do empreendimento. Porém, para que funcionem bem, é fundamental uma boa agência reguladora, uma licitação competitiva e um contrato adequado. Com estas sugestões, esperamos que o governo aprimore a forma como licita e contrata os operadores privados para gerir as rodovias brasileiras.

Edson Silveira Sobrinho é PhD em Economia pela University of Houston, EUA. Foi Secretário de Desenvolvimento da Infraestrutura e um dos principais executivos do Ministério da Economia a liderar reformas regulatórias nos setores de ferrovias, rodovias, aeroportos, saneamento, energia e telecomunicações.

Bruno Sad, PMP, é engenheiro civil pela UnB. Foi Subsecretário de Regulação e Mercados de Infraestrutura do Ministério da Economia. Atualmente é Superintendente Especial do Programa de Parcerias Público Privadas de Sergipe.

Fabiano Pompermayer é Doutor em Engenharia de Produção pela PUC-Rio. É pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e foi Subsecretário de Planejamento de Infraestrutura Nacional no Ministério da Economia.

Marco Boareto é engenheiro civil com especialização em engenharia geotécnica, engenharia ferroviária e gestão de políticas e ciências ambientais. Ele trabalha no serviço público federal desde 2013 e atualmente é chefe de divisão do Departamento de Infraestrutura e Melhoria do Ambiente de Negócios do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços.

O grupo Infra 2038 é um movimento sem fins lucrativos iniciado em 2017, formado por mais de 100 pessoas físicas com grande experiência no setor de infraestrutura. O grupo é movido pela crença que o país precisa avançar fortemente em sua infraestrutura para garantir um aumento de produtividade que, por sua vez, trará ao Brasil uma maior competitividade internacional. Saiba mais aqui

[1] Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura – Ministério da Economia, 2022. Nota Técnica SEI nº 37277/2022/ME. Assunto: Melhores práticas em concessões rodoviárias.

Este é o sexto e último artigo da série com propostas para melhorar as concessões rodoviárias brasileiras. Nos artigos anteriores falamos de risco de demanda, prazo do contrato, critério de licitação, tarifa diferenciada para pista dupla e PPPs de aporte. Hoje fechamos a série falando de free flow, o sistema de cobrança de pedágio de livre passagem.

O pedágio é uma forma consolidada de arrecadação de recursos financeiros para a manutenção e ampliação da infraestrutura rodoviária. No Brasil, as concessões de rodovias são realizadas por meio de licitações públicas, que estabelecem as obrigações das empresas concessionárias em relação à construção, à operação e à manutenção destas infraestruturas, bem como os valores das tarifas de pedágio, calculado para cobrir os custos da concessionária conforme o número de usuários pagantes.

O enfoque aqui sustentado é no impacto da tecnologia nos mecanismos de cobrança do pedágio, tema que está em linha com os novos paradigmas da digitalização da economia e da sociedade, e seus ganhos de produtividade exponenciais inerentes.

O progresso de tecnologias da informação é amplamente correlacionado a mudanças no processo produtivo, fundamentalmente, por acelerar a transferência de dados e possibilitar a automação de métodos. Embora a aplicação diretamente observada das inovações na área esteja relacionada aos usos mais populares, tal como qualidade de acesso à internet, entre outros, as vantagens da expansão da digitalização estendem-se sobre a atividade econômica, gerando crescimento, aumento de eficiência e de produtividade. Tecnologias como o 5G tem características disruptivas, e cada vez mais tenderão a assumir o topo dos indicadores na composição de índices de competividade e de desenvolvimento econômico. Neste contexto, a cobrança aberta do pedágio, por meio de sistemas de livre passagem, é fruto deste salto de produtividade que a digitalização representa para o setor de concessões rodoviárias.

Atualmente, existe uma iniciativa regulatória trazida pela Lei nº 14.157/2021 para a adoção de modelos de cobrança de tarifa de pedágio aberto em concessões rodoviárias federais, também conhecido como free-flow. Além da cobrança mais moderna e rápida, por permitir que o pagamento seja feito sem que o veículo pare, esse modelo tem como atributo garantir mais eficiência e equidade na cobrança de pedágio, pois o valor da tarifa pode ser calculado de forma mais aderente à distância real percorrida pelo veículo na pista.

Isso torna mais justa a cobrança para os usuários que utilizam apenas trechos curtos da rodovia, o que permite resolver um desafio histórico. Ao torná-la mais justa, viabiliza-se a cobrança em regiões urbanas, o que aumenta consideravelmente a base de usuários pagantes.

Adicionalmente, esse novo meio de gestão de pedágio possibilita a cobrança em trechos onde há inviabilidade técnica ou econômica de instalação de praças de pedágio convencionais. Ao dispensar as cabines de cobrança, o free-flow demanda menor espaço físico, consequentemente menor intervenção no meio ambiente e menores custos de implantação e operação, alcançando localidades antes inviáveis, novamente aumentando a base de usuários pagantes.

Essas novas possibilidades trazidas pela tecnologia, ao aumentarem a base de pagantes, permitem ao poder concedente oferecer tarifas mais baixas pelo mesmo nível de serviço ao usuário, beneficiando principalmente aqueles que trafegam longas distâncias. Isso se dá por meio dos estudos prévios ao edital de licitação, que vão estimar a tarifa necessária, dado o número esperado de usuários. O processo competitivo da licitação complementa os estudos, na medida em que licitantes, percebendo uma base maior de usuários, vão refletir em suas propostas tarifas mais baixas.

Hoje existem dezenas de soluções tecnológicas aptas, viáveis e modulares para implementação de projetos baseados em free-flow. A boa-prática internacional sugere soluções tecnológicas agregadoras com no mínimo um nível de redundância. As redundâncias visam cobrir eventuais erros de leitura, intencionais ou não. Dentre elas, podemos citar as câmeras de reconhecimento óptico de caracteres (OCR), os identificadores de radiofrequência adesivos ao para-brisas (RFID), a navegação por satélite integrada a aparelhos smartphones ou em dispositivos próprios e a decodificação por QR Code para a identificação de veículos.

Os sistemas eletrônicos de classificação e reconhecimento combinam antenas de transmissão (padrão DSRC) posicionadas em pontos estratégicos da rodovia,interconectadas a identificadores de radiofrequência (RFID) e a leitores de imagem de placas (OCR). Assim conseguem, em tempo real, com acurácia, mensurar os veículos, em qualquer lugar, em cada posição geográfica de tráfego, em 99% dos casos.

Ressalta-se que o conceito mais moderno de free-flow não se confunde com o atual sistema de coleta por tags, tendo em vista que o free-flow pressupõe um método de coleta dinâmico, que dispensa a necessidade de praças de pedágio. Para mensuração da real distância percorrida são necessários no mínimo dois pontos para captura do posicionamento. Os sistemas baseados em free-flow coletam o deslocamento em tempo real em diversos pontos distribuídos ao longo da via, diferentemente das tags, que coletam em pontos específicos.

Apesar dos enormes ganhos de produtividade embutidos na tecnologia, é necessário ressaltar que a solução não é uma panaceia, o que implica mensuração da viabilidade técnica e econômico-financeira para cada trecho rodoviário em específico. Estudos apontam para o risco de evasão e inadimplência próximo a regiões metropolitanas, o que geraria frustações de receitas para as concessionárias, e eventuais desequilíbrios em obrigações contratuais pactuadas.

Para se prevenir a evasão, pode-se utilizar dispositivos identificadores a distâncias menores entre si, algumas vezes cobrindo todas as entradas e saídas da rodovia, o que nem sempre é economicamente viável. Quanto à inadimplência, algumas medidas podem ser tomadas, como avisos de cobrança por aplicativos de celular e impedimento ao licenciamento do veículo em caso de não pagamento.

Apesar dos desafios, o modelo de cobrança de tarifa de pedágio aberto tem sido utilizado com sucesso em outros países, como nos Estados Unidos, Alemanha e na Austrália. No Brasil, algumas iniciativas já começam a ser adotadas em rodovias específicas, mas ainda não existe uma política nacional de incentivo ao uso desse modelo.

É importante, ainda, que as discussões sobre a adoção de novos modelos de cobrança de tarifa de pedágio não considerem apenas a redução dos custos para os usuários, mas também a promoção de uma transição energética de baixas emissões, com incentivos tarifários a veículos menos poluidores. Esta segregação eletrônica tarifária ativa tem o potencial de alinhar incentivos na redução da poluição em grandes centros urbanos. O importante é que esteja claro qual o objetivo que a solução em free-flow pretende atingir.

O free-flow é um conjunto de aplicações de automação para produzir um fluxo facilitado e ininterrupto de tráfego rodoviário. Reduz custos e riscos, e proporciona menores impactos ao meio ambiente. Aliada a ferramentas de inteligência artificial e com os incentivos corretos em políticas de incentivos verdes, essa tecnologia tem o poder de promover uma disrupção no gerenciamento de tráfego urbano e rodoviário, e transformar o modo como entendemos o fluxo de veículos e cargas.

Este artigo encerra a série de seis que exploraram temas de aprimoramentos nas concessões rodoviárias. Construídos a partir de quatro anos de estudos de uma equipe dedicada a propor melhorias regulatórias em setores diversos da infraestrutura, os temas aqui apresentados são uma breve amostra de diversas recomendações registradas em estudo técnico [1] da equipe da Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura do antigo Ministério da Economia.

As concessões são um ótimo instrumento para a gestão de rodovias, com foco em indicadores de qualidade e na minimização de custos de toda a vida útil do empreendimento. Porém, para que funcionem bem, é fundamental uma boa agência reguladora, uma licitação competitiva e um contrato adequado. Com estas sugestões, esperamos que o governo aprimore a forma como licita e contrata os operadores privados para gerir as rodovias brasileiras.

Edson Silveira Sobrinho é PhD em Economia pela University of Houston, EUA. Foi Secretário de Desenvolvimento da Infraestrutura e um dos principais executivos do Ministério da Economia a liderar reformas regulatórias nos setores de ferrovias, rodovias, aeroportos, saneamento, energia e telecomunicações.

Bruno Sad, PMP, é engenheiro civil pela UnB. Foi Subsecretário de Regulação e Mercados de Infraestrutura do Ministério da Economia. Atualmente é Superintendente Especial do Programa de Parcerias Público Privadas de Sergipe.

Fabiano Pompermayer é Doutor em Engenharia de Produção pela PUC-Rio. É pesquisador do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e foi Subsecretário de Planejamento de Infraestrutura Nacional no Ministério da Economia.

Marco Boareto é engenheiro civil com especialização em engenharia geotécnica, engenharia ferroviária e gestão de políticas e ciências ambientais. Ele trabalha no serviço público federal desde 2013 e atualmente é chefe de divisão do Departamento de Infraestrutura e Melhoria do Ambiente de Negócios do Ministério do Desenvolvimento, Indústria, Comércio e Serviços.

O grupo Infra 2038 é um movimento sem fins lucrativos iniciado em 2017, formado por mais de 100 pessoas físicas com grande experiência no setor de infraestrutura. O grupo é movido pela crença que o país precisa avançar fortemente em sua infraestrutura para garantir um aumento de produtividade que, por sua vez, trará ao Brasil uma maior competitividade internacional. Saiba mais aqui

[1] Secretaria de Desenvolvimento da Infraestrutura – Ministério da Economia, 2022. Nota Técnica SEI nº 37277/2022/ME. Assunto: Melhores práticas em concessões rodoviárias.