A experiência do Ceará na utilização de incentivos educacionais

O ICMS representa parcela significativa das receitas de estados e municípios. Da quantia arrecadada, 25% é destinada aos municípios, a partir de critérios estabelecidos pela Constituição Federal e por leis estaduais. Com o objetivo de estabelecer uma distribuição de recursos do ICMS mais equitativa e de estimular a melhoria na provisão de políticas públicas prioritárias, o Governo do Estado do Ceará inovou ao aprovar a Lei nº 14.023/2007. A Lei condicionou o repasse da totalidade da cota parte municipal do ICMS à performance dos municípios em indicadores educacionais, de saúde e meio ambiente, algo até então inédito no cenário nacional.

Evidências mostram que a utilização de incentivos na educação pode contribuir para a melhoria da qualidade educacional, mas que o design do incentivo e o contexto de sua aplicação importam. Em geral, os programas que alcançam bons resultados utilizam métricas eficazes, atentam-se para os comportamentos e atores incentivados, incluem estratégias para evitar respostas indesejáveis e pautam-se nas premissas de sustentabilidade e de complementariedade via outras políticas.

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Em minha dissertação no Mestrado em Políticas Públicas (MPP) do Insper, orientada pelo Prof. Dr. Sergio Firpo, avalio os efeitos do incentivo cearense na educação pública, observando se a inserção dos critérios de resultado elevou os resultados no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e se contribuiu para a diminuição de iniquidades entre escolas e municípios. Para isso, a pesquisa comparou, entre 2007 e 2017, os resultados obtidos por alunos dos anos iniciais do Ensino Fundamental de 826 escolas municipais cearenses no Saeb com os obtidos por alunos de 587 escolas localizadas em outros estados nordestinos, mas com alto grau de semelhança em aspectos educacionais, socioeconômicos e demográficos.

Os resultados mostram que o incentivo fornecido pelo Governo Estadual fez com que os prefeitos investissem em ações capazes de fomentar a melhoria da aprendizagem dos alunos. O incentivo também colaborou para amenizar iniquidades educacionais e regionais, diminuindo o gap de desempenho entre escolas e redes municipais. Isso foi possível, principalmente, dado o design extremamente robusto do incentivo educacional, calculado a partir de uma fórmula que estimula tanto a competição intermunicipal quanto a evolução temporal; inclui ponderações para evitar a seleção de melhores alunos e/ou escolas; tem capacidade de elevar substancialmente os repasses; permite accountability pública e é alinhado a outras políticas implementadas pelo governo estadual.

A experiência do Ceará gera importantes lições para os formuladores de políticas públicas, em especial, para os gestores estaduais. Ações como a do Ceará tendem a ser adotadas em outros estados. Isso, pois, a aprovação da Emenda Constitucional nº 108/2020 demandará, no prazo de até dois anos, alterações nas legislações estaduais de repasse da cota parte municipal do ICMS, como a inclusão de indicadores vinculados à melhoria nos resultados de aprendizagem e ao fomento da equidade. Embora os achados evidenciem as potencialidades da política, seu caráter custo-efetivo e sua potencial replicabilidade para outros contextos, é preciso atenção ao desenho de programas de incentivo robustos e alinhados a políticas complementares capazes de potencializar os resultados esperados.

O ICMS representa parcela significativa das receitas de estados e municípios. Da quantia arrecadada, 25% é destinada aos municípios, a partir de critérios estabelecidos pela Constituição Federal e por leis estaduais. Com o objetivo de estabelecer uma distribuição de recursos do ICMS mais equitativa e de estimular a melhoria na provisão de políticas públicas prioritárias, o Governo do Estado do Ceará inovou ao aprovar a Lei nº 14.023/2007. A Lei condicionou o repasse da totalidade da cota parte municipal do ICMS à performance dos municípios em indicadores educacionais, de saúde e meio ambiente, algo até então inédito no cenário nacional.

Evidências mostram que a utilização de incentivos na educação pode contribuir para a melhoria da qualidade educacional, mas que o design do incentivo e o contexto de sua aplicação importam. Em geral, os programas que alcançam bons resultados utilizam métricas eficazes, atentam-se para os comportamentos e atores incentivados, incluem estratégias para evitar respostas indesejáveis e pautam-se nas premissas de sustentabilidade e de complementariedade via outras políticas.

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Em minha dissertação no Mestrado em Políticas Públicas (MPP) do Insper, orientada pelo Prof. Dr. Sergio Firpo, avalio os efeitos do incentivo cearense na educação pública, observando se a inserção dos critérios de resultado elevou os resultados no Sistema de Avaliação da Educação Básica (Saeb) e se contribuiu para a diminuição de iniquidades entre escolas e municípios. Para isso, a pesquisa comparou, entre 2007 e 2017, os resultados obtidos por alunos dos anos iniciais do Ensino Fundamental de 826 escolas municipais cearenses no Saeb com os obtidos por alunos de 587 escolas localizadas em outros estados nordestinos, mas com alto grau de semelhança em aspectos educacionais, socioeconômicos e demográficos.

Os resultados mostram que o incentivo fornecido pelo Governo Estadual fez com que os prefeitos investissem em ações capazes de fomentar a melhoria da aprendizagem dos alunos. O incentivo também colaborou para amenizar iniquidades educacionais e regionais, diminuindo o gap de desempenho entre escolas e redes municipais. Isso foi possível, principalmente, dado o design extremamente robusto do incentivo educacional, calculado a partir de uma fórmula que estimula tanto a competição intermunicipal quanto a evolução temporal; inclui ponderações para evitar a seleção de melhores alunos e/ou escolas; tem capacidade de elevar substancialmente os repasses; permite accountability pública e é alinhado a outras políticas implementadas pelo governo estadual.

A experiência do Ceará gera importantes lições para os formuladores de políticas públicas, em especial, para os gestores estaduais. Ações como a do Ceará tendem a ser adotadas em outros estados. Isso, pois, a aprovação da Emenda Constitucional nº 108/2020 demandará, no prazo de até dois anos, alterações nas legislações estaduais de repasse da cota parte municipal do ICMS, como a inclusão de indicadores vinculados à melhoria nos resultados de aprendizagem e ao fomento da equidade. Embora os achados evidenciem as potencialidades da política, seu caráter custo-efetivo e sua potencial replicabilidade para outros contextos, é preciso atenção ao desenho de programas de incentivo robustos e alinhados a políticas complementares capazes de potencializar os resultados esperados.