"Quando o direito ignora a realidade, a realidade se vinga ignorando o direito." A frase foi cunhada nos anos 40 pelo jurista francês Georges Ripert, célebre professor e reitor da Faculdade de Direito de Paris. Mais de 60 anos depois, continua atualíssima, especialmente no Brasil. Nos últimos anos, o país tem se especializado em criar regras teoricamente moderníssimas - mas simplesmente incapazes de ser cumpridas. Inspiradas na realidade de países ricos - e, não raro, feitas para bater recordes mundiais de rigidez -, essas regras ignoram as peculiaridades de uma nação em desenvolvimento e de um capitalismo ainda jovem. O Brasil é dono de uma das mais duras legislações ambientais do mundo - e uma das mais impraticáveis. As regras trabalhistas contemplam todo tipo de direito ao empregado - e excluem cada vez mais gente do mercado de trabalho. Ao mesmo tempo que impõe leis draconianas às empresas, o Estado se exime de parte de sua responsabilidade. "O Brasil costuma copiar da legislação estrangeira apenas as obrigações da iniciativa privada, mas não replica aqui os deveres do Estado", diz o advogado Werner Grau, especialista em direito ambiental do escritório Pinheiro Neto, de São Paulo.

Uma legislação avançada e à frente de seu tempo pode ser útil para impulsionar novos hábitos e modernizar o país. Mas ela necessariamente exige o comprometimento de toda a sociedade: poder público, cidadãos e empresas. Quando recai apenas em um dos elos dessa corrente, costuma ser ignorada ou solenemente burlada. Tem-se, então, o pior dos mundos - um país dos fora da lei. Existe uma tênue fronteira entre a lei que funciona como motor do desenvolvimento e a regra que se transforma num peso. Em algumas situações, leis extremamente ambiciosas, em especial as que mexem com a atividade econômica, acabam criando mais problemas do que soluções. E aí está um dos principais riscos de ignorar a realidade. EXAME identificou três exemplos de leis que nasceram com propósitos nobres, são as mais rígidas do mundo, mas não apenas falharam em atingir seus objetivos como lançaram milhões na ilegalidade.

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1) Código florestal, regras ambientais e indigenistas

O que a lei exige

Preservação e destinação de 71% do território nacional a minorias

O problema

Para cumpri-la, 16% da área de agropecuária do país teria de deixar de produzir. Só em São Paulo, o custo seria de 37 bilhões de reais

O agrônomo Sálvio Proença produz maçãs há 34 anos em São Joaquim, no interior de Santa Catarina. Na região de clima temperado e topografia montanhosa, Proença colhe todos os anos 2 000 toneladas da fruta na propriedade de 50 hectares. Ele e outros 2 200 agricultores desenvolveram em São Joaquim um bem-sucedido polo de exportação, baseado num modelo de produção em pequenas propriedades. Em 2008, a região faturou 40 milhões de dólares com a venda de maçãs para 88 países, entre eles Holanda e Itália. Na última década, porém, esses produtores foram se tornando paulatinamente ilegais aos olhos da Justiça. Novas regras ambientais, incorporadas ao Código Florestal de 1934, passaram a dificultar a vida deles e de muitos outros em todo o país. Hoje, 16 000 leis, resoluções, decretos e medidas provisórias regem o tema. "Se eu fosse seguir toda a legislação ambiental à risca, teria de preservar 60% de minha propriedade", diz Proença, que já assinou um termo de ajustamento de conduta e deverá eliminar 4 000 macieiras para recompor uma área de mata ciliar. A Confederação Nacional da Agricultura calcula que 90% dos agricultores brasileiros não cumpram a legislação ambiental, seja porque já cultivavam as áreas antes das regras, seja porque não conseguem seguir a profusão de normas. O Ministério da Agricultura estima que mais de 1 milhão de pequenos agricultores seriam excluídos da atividade caso fossem obrigados a seguir o atual código. Um estudo da Embrapa mostrou que, segundo a legislação ambiental e indigenista, 71% do território nacional está destinado às minorias e à preservação ambiental. Ou seja, apenas 29% seriam passíveis de ocupação - incluindo as cidades e a infraestrutura de transportes. "Essas medidas colocam na ilegalidade grande parte da produção de arroz, uva, café, maçã, soja e pecuária no Brasil", diz Evaristo Miranda, coordenador da Embrapa Monitoramento por Satélite.

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O cerne da discussão é a figura jurídica da reserva legal. O conceito surgiu no Código Florestal com o objetivo de evitar a exploração desordenada das florestas, então consideradas estoque de madeira - leia-se energia - para a industrialização incentivada por Getúlio Vargas. Hoje, a reserva legal se traduz na obrigação de preservar 80% da vegetação nativa na Amazônia, 35% no cerrado e 20% no restante do país. A essa determinação somam-se as áreas de preservação permanente (APPs), criadas para proteger margens de rios, encostas e topos de montanhas. Ao contrário da reserva legal, que acaba sendo uma ilha de vegetação nativa cercada por lavouras, a APP de fato serve para proteger mananciais e evitar a erosão. O problema é que esses parâmetros surgiram quando boa parte da agricultura brasileira já estava consolidada. E, pela legislação ambiental, o que está em desacordo deverá ser recomposto. A Confederação Nacional da Agricultura estima que 42 milhões de hectares, equivalentes a 16% do território ocupado pela agropecuária, teriam de deixar de produzir para atender à legislação. Os estados de São Paulo e Paraná seriam os mais atingidos. Em São Paulo, apenas o custo de transformar terras agrícolas em áreas de vegetação com espécies nativas é calculado em 37 bilhões de reais. A dificuldade de enquadramento é tamanha que até grandes grupos empresariais cuja bandeira é a sustentabilidade no agronegócio estão ilegais. O grupo Balbo, empresa paulista dona da marca Native, de açúcar orgânico e referência no setor, responde a 24 processos por falta de reserva legal e APPs.</p>

Não é para menos que o setor agrícola se mobilizou para a criação de um novo código florestal. No Congresso, uma dezena de projetos de lei tramita paralelamente. Santa Catarina lançou um código estadual - muito mais tolerante que o federal - que provocou a ira do ministro do Meio Ambiente, CarlosMinc. O Ministério da Agricultura já desenhou um plano para diminuir os passivos ambientais e o ministro Reinhold Stephanes corre o Brasil para propagandeá-lo. A principal bandeira é que as áreas de preservação permanente sejam computadas como reserva legal - o que reduziria a necessidade de recomposição e beneficiaria o Sul e o Sudeste. Outra proposta permitiria aos produtores de um estado compensar o que falta de reserva legal em outro estado. Nessa briga, os ruralistas decidiram preservar a Amazônia - isto é, manter os 80% de preservação nas propriedades locais - para evitar uma repercussão negativa.

Enquanto o novo código não vem, o que vale é a legislação em vigor. "Quem não cumprir tem de pagar multa", diz Marcelo Goulart, promotor de meio ambiente e conflitos fundiários de Ribeirão Preto, no interior de São Paulo, que já ajuizou 123 processos contra usinas de açúcar e álcool. A legislação brasileira é considerada uma das mais rigorosas do mundo. Nos Estados Unidos, o produtor rural não é obrigado a reservar parte da propriedade para a preservação ambiental - isso cabe ao governo, via criação de parques nacionais. Em países da Europa, como a França, os produtores agrícolas também não são obrigados a manter reserva de mata legal - até porque a maior parte dos territórios já foi desmatada e ocupada. Para preservar ou expandir florestas, os governos dão incentivos. O Brasil é o único país que imputa ao dono da terra a obrigação e o custo de não produzir em parte dela.

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2) Cota para deficientes

O que a lei exige

Empresas com mais de 1 000 funcionários têm de empregar deficientes em 5% das vagas

O problema

Não há deficientes em quantidade suficiente no país. Muitos não têm qualificação profissional e falta transporte público adaptado a eles

A seguradora Mapfre passou quase dois anos em busca de um perfil específico de funcionário. O principal requisito era portar algum tipo de deficiência física, característica determinante para que a Mapfre preenchesse a cota definida por lei - companhias com mais de 100 empregados devem reservar para eles 2%
das vagas, e empresas com mais de 1 000 funcionários, 5%. Como tem 2 100 empregados no Brasil, a seguradora deve empregar 105 deficientes. Na Espanha, sede da Mapfre, a exigência é de 2% do quadro. "É uma batalha manter a cota preenchida, pois a rotatividade desses funcionários é grande", diz Cleide Ro- presidente do Sindicato das Empresas de Asseio e Conservação no Estado de São Paulo, que reúne quem trabalha em serviços de limpeza e manutenção - funções inapropriadas para a maioria dos deficientes. O setor emprega 350 000 pessoas e necessita de 17 500 portadores de deficiência para atender à legislação. Resultado: algumas empresas já foram multadas e agora o sindicato negocia com o Ministério do Trabalho.

Políticas de inclusão dos deficientes por meio de cotas existem em todo o mundo. Nos Estados Unidos, as primeiras iniciativas datam dos anos 70. No Brasil, a lei foi criada em 1991 e regulamentada há dez anos. No afã de compensar o atraso, optou-se por uma das mais ambiciosas leis que existem no mundo. As empresas só começaram a perceber os problemas quando o Ministério do Trabalho passou a multá-las em 1 200 reais por vaga não preenchida. Quando foi formulada, a lei usou como critério um dado do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, que contabiliza 24 milhões de deficientes no país - quase 12% da população.
O dado foi obtido com base na autodeclaração, e não no conceito legal de deficiência. Para o Ministério do Trabalho, quem é cego de um olho e tem 100% de visão no outro não é considerado deficiente. Ou seja, as cotas foram baseadas numa população superestimada. Em Santa Catarina, um mapeamento mostrou que apenas 0,78% das pessoas se enquadram nas regras do ministério.

O resultado é uma guerra entre empresas, que assediam os deficientes umas das outras. O portal Deficientes Online, especializado em recrutamento, estampa 1 800 vagas de trabalho de grandes empresas, como Votorantim e HSBC. Mas a necessidade é muito maior. "Um único cliente precisa de 2 500 profissionais", diz Cláudio Tavares, diretor do portal. A disputa é mais intensa pelos portadores de deficiência qualificados. "Minha caixa de e-mail está sempre cheia de ofertas", diz Daniela Pansica, de 25 anos, formada em comunicação e funcionária da Mapfre. "Se a empresa fica longe de casa, eu nem me interesso." Daniela tem razão de filtrar as propostas. O calçamento de São Paulo, onde fica a Mapfre, não é preparado para sua cadeira de rodas, e a oferta de transporte público adaptado é escassa. "O governo criou uma exigência, mas não dá qualificação nem transporte aos deficientes", diz Emerson Casali, gerente de segurança e trabalho da Confederação Nacional da Indústria.

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3) Reciclagem de Lixo

O que a lei exige

Em alguns estados e municípios, empresas são obrigadas a recolher e reciclar as embalagens dos produtos

O problema

Como não há uma política nacional de resíduos, cada vez mais municípios criam regras diferentes e muitas vezes inéditas no mundo. Além disso, nada obriga o consumidor a devolver as embalagens - e sem isso a reciclagem é impossível

Na cidade de Japurá, no interior do Paraná, as garrafas de vidro long neck não entram. Uma lei municipal de 2007 proibiu a comercialização de bebidas nessas embalagens sob a alegação de que eram uma ameaça ambiental - estavam entupindo o aterro sanitário da cidade. O comerciante que vender o produto é multado e, em caso de reincidência, seu estabelecimento pode ser interditado. Japurá foi a primeira cidade brasileira a banir as garrafinhas, mas outras prefeituras e até o governo do Paraná ameaçam com o fim da circulação das long necks e de outras embalagens e produtos. Barreiras à venda desses produtos não existem nem nos países de legislação ambiental mais avançada. Caixinhas longa vida, lâmpadas, pneus e sacolas plásticas também estão na mira do poder público do Paraná, amparado numa lei estadual que obriga o fabricante a dar destinação à embalagem após o consumo. Com base nessa regra, empresas como AmBev, Philips, GE e Tetra Pak receberam multas milionárias porque não apresentaram planos de logística para captar e reciclar seus produtos. "Temos uma política de redução de lixo nos aterros sanitários públicos", diz Lindsley Rasca Rodrigues, secretário do Meio Ambiente do Paraná. O governo do estado também tem incentivado os municípios a criar leis específicas para a destinação de cada tipo de embalagem. Até o fim de junho, as 22 maiores cidades paranaenses aguardam uma proposta da Tetra Pak, e de outras empresas do setor, para a coleta e a reciclagem das caixinhas longa vida.

A questão do manejo do lixo é foco de uma grande discussão global. A população mundial continua crescendo e, à medida que a renda aumenta, o consumo de produtos industrializados também sobe, gerando mais lixo. A solução do problema invariavelmente passa por reciclagem - e ninguém pode ser contra essa tendência global. No Brasil, o índice de reciclagem de lixo seco é de 22%. Alguns países da Europa chegam a recuperar 60% do total porque têm políticas nacionais para lidar com o problema e usam os detritos na geração de energia. Além disso, nesses países o cidadão é chamado a contribuir para a solução. A Alemanha, país com uma das mais rígidas legislações sobre o tema, induz o consumidor a devolver a embalagem ao cobrar mais imposto de quem gera mais lixo. O governo também estimula a reciclagem ao manter estruturas públicas de coleta. As empresas são obrigadas a recolher o lixo que o cidadão entrega e reciclá-lo. Por aqui, não há nenhuma obrigação para o consumidor - ele recicla o que bem entende. Apesar disso, muitas empresas têm obrigações quantitativas de reciclagem. "O nó é que as empresas não têm o poder de obrigar o cidadão a devolver a embalagem que comprou e, portanto, que lhe pertence", diz o advogado Werner Grau, especializado em meio ambiente.

Um exemplo de quão complexa é a questão ocorre na reciclagem de pneus. Uma determinação de 1999 do Conselho Nacional do Meio Ambiente exigiu que, a cada quatro pneus produzidos, cinco fossem recolhidos e reciclados pelo fabricante. A exigência extra de 20% serviria para reduzir o passivo ambiental formado por milhões de pneus fora de uso. Porém, a norma bem-intencionada não levou em conta que 30% da produção brasileira, de 61 milhões de pneus por ano, é exportada. E mais: um estudo do Instituto de Pesquisas Tecnológicas mostrou que apenas 45% do que é vendido no mercado doméstico seria passível de reciclagem - o restante poderia ser reformado e ter a vida útil ampliada. "Nada disso foi considerado, apenas o número absoluto da produção", diz Eugênio Deliberato, presidente da Associação Nacional da Indústria de Pneumático. As quatro principais fabricantes do país - Bridgestone Firestone, Goodyear, Michelin e Pirelli - juntaram-se e criaram uma entidade para coletar e dar destino a pneus inutilizáveis no Brasil. A meta, no entanto, continuava impraticável e as multas não paravam de chegar. Em 2005, a indústria de pneus conseguiu uma liminar que suspendeu a aplicação da regra. Agora, o setor e o governo discutem uma nova versão da legislação, mais antenada com a realidade.